Face à l’afflux de réfugiés syriens au Liban et en Jordanie, un rapport de la Banque mondiale et du Haut Commissariat des Nations unies aux réfugiés (HCR) préconise une nouvelle approche dans le traitement des crises liées aux réfugiés.

© CAFOD
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Publié en février 2016, un rapport conjoint de la Banque mondiale et du Haut Commissariat des Nations unies aux réfugiés (HCR) préconise, à partir du cas des réfugiés syriens au Liban et en Jordanie, une nouvelle approche dans le traitement des crises liées aux réfugiés. Il s’agit de prendre dès le déclenchement de ces afflux massifs de population des mesures axées à la fois sur l’action humanitaire, mais aussi l’aide au développement des pays d’accueil. C’est ce qu’explique Paolo Verme, spécialiste senior de la pauvreté à la division Développement économique et social du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord de la Banque mondiale, l’un des auteurs de ce document.

Que s’est-il passé depuis la publication en février du rapport conjoint de la Banque mondiale et du HCR sur la crise des réfugiés syriens au Liban et en Jordanie ?

 Le rapport a eu des conséquences directes sur deux fronts. Tout d’abord, le HCR utilise désormais les instruments que nous avons développés au cours de la production du document, notamment le modèle de mesure du bien-être pour améliorer le ciblage des réfugiés, qui ne sont pas couverts de manière universelle. Le HCR et le Programme alimentaire mondial (PAM) doivent en effet procéder à l’identification des plus pauvres, un grand travail que le rapport a permis de faciliter.

Deuxième point : la Banque mondiale mène un programme conjoint avec le HCR pour l’amélioration de la collecte, de la gestion et de l’analyse des données. Le HCR comprend que les données dont il dispose sur les réfugiés sont sous-exploitées. Nos logiciels permettent de mieux les analyser.

 


 

Des actions concrètes assorties d’engagements financiers vont-elles dans la voie de l’approche que vous préconisez, passant de l’aide humanitaire à l’aide au développement ?

 Un consensus général s’est dégagé au niveau des bailleurs de fonds et des organismes multilatéraux pour voir les opérations humanitaires et de développement commencer dès le début des crises – et pas seulement pour le cas de la Syrie. Les crises de réfugiés sont désormais perçues sur le long terme, avec la nécessité de préparer dès leur début une réponse adaptée.

En février, à Paris, nous avons présenté, moi et Ewen Mac Leod, chef du Développement des politiques et du service d’évaluation du HCR, à Genève, un papier conjoint dans lequel nous avons abordé la façon de traiter la crise des réfugiés syriens. Nous avons évoqué de nouveaux instruments de gestion et une série de politiques précises au niveau de l’appui des réfugiés et des communautés affectées par leur présence (favorisant l’insertion économique des réfugiés et non l’assistance, avec par exemple une politique de logement hors des camps avec un système contrôlé de loyers modérés à négocier avec les propriétaires, comme substitut à l’assistance humanitaire directe). Nous avons présenté un modèle de croissance pour les régions affectées.

C’est un changement complet de l’approche des organisations humanitaires et de développement. La première mesure concrète prise par la Banque mondiale, porte sur un instrument financier qui permet au Liban et à la Jordanie, qui accueillent de nombreux réfugiés, d’accéder à des crédits à taux d’intérêt très bas, proches de zéro, au même titre que les pays les moins avancés (PMA), alors que ce sont des pays à revenus intermédiaires (PRI). Les bailleurs de fonds se sont mis d’accord pour payer la différence des taux d’intérêts entre ces deux catégories de pays, dans le cas du Liban et de la Jordanie. Reste à construire une politique plus complexe de financement qui commence par les subventions, passe par les microcrédits aux entreprises et les crédits aux grands investisseurs.

Deuxième mesure concrète pour répondre à la crise liée à l’afflux de réfugiés syriens : l’établissement de zones économiques spéciales (ZES) en Jordanie, pour donner aux entreprises des facilités en termes de taxes, d’investissements et d’accès aux marchés européens et américain à l’exportation, en contrepartie du recrutement de réfugiés pour les inclure sur le marché du travail. Des projets pilotes ont été mis en place en Jordanie.

Ces mesures sont-elles destinées à faire en sorte que les réfugiés syriens restent au Liban et en Jordanie, et ne soient pas tentés d’aller vers l’Europe ?

L’histoire nous apprend que les réfugiés préfèrent rester proches de leur pays d’origine. C’est la raison pour laquelle la plupart des réfugiés syriens qui se trouvent au Liban et en Jordanie y restent. Les Syriens qui vont vers l’Europe s’y rendent directement, sans passer par les camps de réfugiés dans la sous-région. Ils ne se voient pas d’avenir en Syrie, et ce sont plutôt des jeunes qui veulent faire une vie ailleurs. Les réfugiés syriens présents au Liban et en Jordanie s’avèrent un peu plus pauvres, issus de familles qui ont laissé des biens derrière elles et envisagent leur retour.

Les ZES mises en place pour leur faciliter l’accès au marché du travail visent à maintenir ces liens avec la Syrie, en leur donnant la capacité économique de redémarrer leur vie à leur retour. Plus nous investissons sur le Liban et la Jordanie, plus nous permettons aux réfugiés d’être indépendants, et plus nous aurons de chance de les voir rentrer dans de meilleures conditions.

 


 

Avez-vous eu recours à des scénarios de prospective pour votre rapport conjoint avec le HCR, afin d’évaluer la durée que pourrait prendre la crise syrienne ?

 Non. Quand nous avons commencé à travailler sur cette crise, en 2012, l’idée qui prévalait était qu’un processus de reconstruction serait enclenché en deux ou trois ans. Il est devenu manifeste que ce scénario n’est pas réaliste. Nous avons donc changé de stratégie. La situation demeure peu claire sur les perspectives de reconstruction et le retour des réfugiés. Nous restons en stand by, sans possibilité de savoir quand le conflit va se terminer.

Néanmoins, nous menons des actions pour intégrer maintenant les réfugiés syriens à leurs sociétés d’accueil. Nous avons déjà perdu un grand capital humain depuis cinq ans, en terme de qualifications. Il s’agit de ne pas perdre une génération entière. Il faut se pencher sur les réfugiés là où ils sont, nous n’avons pas le choix pour le moment. Les organisations humanitaires sont mieux équipées que la Banque mondiale pour le faire. En revanche, nous savons comment œuvrer à la reconstruction, car nous l’avons fait dans de nombreux pays à travers le monde après des conflits (Liban, Afghanistan, Angola, Mozambique, Liberia, Soudan, Centrafrique) ou des catastrophes naturelles (Cambodge, Indonésie, Haïti).

La grande question est de savoir quand cette reconstruction commencera. Nous ne pouvons pas nous permettre d’attendre, car l’historique des crises de réfugiés précédentes nous montre qu’elles peuvent s’étaler parfois sur 40 ou 50 ans, comme la crise palestinienne. A court terme, le HCR peut assurer la protection sociale des réfugiés, et à long terme, la Banque mondiale est équipée pour la reconstruction et le développement. Or, il existe un fossé sur le moyen terme, une période pour laquelle personne n’est qualifié : nous essayons de remplir ce vide entre le court terme humanitaire et le long terme identifié comme un moment de reconstruction. Au milieu, la période peut s’étaler sur une génération ou deux, qu’on ne peut pas se permettre de perdre.

Pourquoi ?

 L’exemple palestinien est très intéressant. La première génération de réfugiés a été absorbée comme citoyens en Jordanie, après la Seconde guerre mondiale. Mais une autre génération, sortie plus tard se réfugier en Syrie, au Liban et ailleurs, n’a pas été intégrée de la même manière. Elle vit dans des enclaves qui ont créé beaucoup de problèmes, aussi bien politiques qu’économiques et sociaux. Il s’agit là d’une génération sans statut ni gouvernement, qui ne se trouve plus en situation d’urgence et n’est pas non plus citoyenne là où elle vit.

C’est pourquoi les Nations unies gèrent ce type de réfugiés à plein temps, via leur Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA – United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East). Ce n’est pas vraiment une solution. La communauté internationale ne veut pas rester dans cette optique, ni permettre à des populations entières de rester dans cette situation.

Les promesses de financements obtenus à Washington pour appuyer la Jordanie et le Liban sont-elles suffisantes ?

 La question est difficile, dans la mesure où l’on peut se demander si ces fonds seront effectivement alloués. L’expérience du passé nous dit que les promesses ne sont jamais tenues à 100 %.

Quel enseignement personnel tirez-vous de la crise syrienne ?

 La grande leçon est la suivante : si l’on regarde bien les crises humanitaires et celles des réfugiés en particulier, la défaite paraît surtout être celle du développement. Dans le cas particulier de la Syrie, l’une des causes de la crise a été la sécheresse qui a touché le pays et poussé à des déplacements de population, sans réponse adéquate. Un autre niveau de développement aurait permis de mieux prévenir la crise, même si elle a aussi eu des facteurs politiques très forts.

Beaucoup de crises politiques ont des racines économiques que nous ne sommes pas habitués à regarder comme telles. L’économie est soit la cause soit la conséquence des crises de réfugiés qui doivent nous concerner. Voilà encore deux ans, la Banque mondiale ne travaillait pas vraiment avec les réfugiés. La psychologie a changé avec le rapport conjoint que nous avons produit et la visibilité de la crise des réfugiés dans la presse. Un réfugié n’est plus seulement synonyme de HCR et de protection sociale. Le facteur de la croissance économique est venu se rajouter. D’ailleurs, la Banque mondiale mène de plus en plus de projets sur les réfugiés, au Soudan du Sud, en Somalie, au Rwanda, en Ouganda, en Ethiopie et au Nigeria.

 


 

La Banque mondiale a-t-elle une responsabilité dans la crise syrienne, comme l’en accusent certaines voix critiques, en raison des programmes de libéralisation de l’économie menés avant la crise ?

La Banque mondiale avait très peu de relations avec le gouvernement syrien avant la crise et le nombre de projets était minimal. Le processus de libéralisation a pu jouer, de manière positive aussi, indépendamment de la Banque mondiale et des bailleurs de fonds. C’est très difficile d’en évaluer l’impact. On connaît un peu mieux, en revanche, les conséquences de la sécheresse, qui a déplacé plus de 1 million de personnes et créé un mécontentement dans les zones urbaines où ils sont arrivés.

Quelles avancées espérez-vous obtenir ? 

La relation entre la Banque mondiale et le HCR est importante, car ces deux organisations tirent toutes les autres, dans leurs sphères respectives du développement et de l’action humanitaire. Sur le plan technique, nous poussons beaucoup à l’établissement de liens plus institutionnels pour gérer les crises de réfugiés, avec un impact positif sur les résultats.

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