Pour s’adapter à l’arrivée de nouveaux acteurs dans le champ de l’inclusion financière (sociétés anonymes, opérateurs de téléphonie mobile…), les régulateurs ont dû faire évoluer la réglementation et leurs pratiques de supervision de la microfinance.

Dans les pays en développement, la fourniture de services financiers aux populations non bancarisées n’est plus l’apanage des institutions de microfinance (IMF), en particulier ONG et coopératives d’épargne et de crédit. Affichant parfois des signes de faiblesse (en matière de gouvernance, de sous-capitalisation, d’investissement technologique, etc.), elles ont laissé une partie de la clientèle à de nouveaux acteurs (sociétés anonymes, opérateurs de téléphonie mobile, etc.) qui définissent aujourd’hui le champ de l’inclusion financière[1]. Dans ce nouveau contexte, les régulateurs[2] ont dû faire évoluer les textes réglementaires mais également leurs pratiques de supervision de la microfinance.

Nous avons déjà eu l’occasion de débattre sur le blog iD4D de l’intervention des superviseurs[3] en charge de veiller à la bonne application de la réglementation en microfinance.


Tout ce que nous avons écrit dans cette tribune de 2015 reste d’actualité. Et nous continuons de penser qu’une meilleure supervision est la solution pour permettre un développement sain de la microfinance. En effet, s’il reste encore des améliorations à apporter aux législations et réglementations, pour fluidifier et sécuriser les investissements des acteurs, tant mutualistes que commerciaux, l’essentiel de l’effort doit se concentrer sur la mise en place d’une supervision efficace et axée sur l’atténuation des risques.

Les réglementations s’ajustent peu à peu aux réalités du marché

Tout d’abord, un premier constat : avec des nuances, nombre de réglementations se sont adaptées aux récentes évolutions du secteur de l’inclusion financière, en particulier au développement très rapide de la banque mobile[4]. Dans certains pays on en est, par exemple, à la deuxième génération de réglementations sur la monnaie électronique et les services financiers numériques.

Toutefois, la « sélection à l’entrée » des institutions financières est sans doute encore trop légère en zones UEMOA et CEMAC, et permet à certains acteurs trop faibles de se lancer sur le marché. Beaucoup d’agréments individuels sont ainsi donnés à des coopératives d’épargne et de crédit, alors qu’il serait plus efficient pour les régulateurs et plus sécurisant pour le marché de n’accorder que des agréments à des coopératives affiliées à quelques grands réseaux très structurés et performants (on peut citer par exemple la FUCEC au Togo, le Réseau des caisses populaires au Burkina Faso, les MUCODEC au Congo, ou les CECAM à Madagascar). Certains régulateurs (Madagascar, Guinée…) ne donnent d’ailleurs plus que des agréments collectifs à des réseaux ; d’autres (zone CEMAC notamment) renforcent considérablement leurs exigences en matière de professionnalisme des membres des organes délibérants (conseil d’administration, conseil de surveillance, etc.).

Le renforcement des conditions d’agrément devrait aussi concerner les sociétés anonymes : trop souvent les exigences en matière de capital minimal, d’actionnaires de référence, de rigueur du plan d’affaires, de performance du système d’information… sont insuffisantes pour s’assurer de la viabilité de l’entreprise agréée. Or le secteur n’a pas besoin d’un grand nombre d’institutions émiettées, mais d’un petit nombre de grandes institutions solides et compétitives.

Inversement, la banque à distance à forte intensité technologique semble parfois susciter, chez ces mêmes régulateurs, des craintes irraisonnées quant aux « risques nouveaux » qu’elle introduit, en particulier en termes de faille technologique dans le système de paiement de l’opérateur, ou de blanchiment de capitaux utilisant les systèmes de paiement électronique en temps réel. Il en résulte quelquefois des freins réglementaires non justifiés au regard des atouts intrinsèques de ces nouveaux services financiers, notamment de leur capacité à maîtriser les flux d’information en temps réel.

Superviser la microfinance requiert une culture institutionnelle forte

L’efficacité du superviseur est aussi importante que la qualité de la réglementation. Sa culture institutionnelle constitue un élément critique de son succès : il est d’abord fondamental qu’il soit indépendant du pouvoir exécutif, car sa mission lui impose un travail hybride de « police financière » et de juridiction financière spécialisée.

Dans ses missions ensuite : même si l’inclusion financière a été intégrée dans les préoccupations des banques centrales, la « promotion » du secteur financier n’incombe pas aux superviseurs, mais à l’État. Le superviseur devrait, lui, toujours préférer l’intégrité financière et la sécurité des dépôts à une mission floue de promotion de l’inclusion financière.

Enfin, le superviseur doit assumer son « devoir de déplaire » (selon le titre de l’ouvrage d’un ancien procureur, Éric de Montgolfier), sans états d’âme mais avec la conscience viscéralement ancrée en lui que l’atteinte des objectifs de sa mission l’emporte sur toute considération, notamment humaniste ou humaine. Et que bien souvent, la meilleure mesure à prendre est de liquider l’institution pour minimiser les pertes de ses créanciers, en premier lieu les épargnants.

Une supervision plus pragmatique de la microfinance…

Il est rare que des fraudes ou dysfonctionnements significatifs échappent à un superviseur, tout du moins lors d’une mission d’inspection. Si l’on met de côté la faible fréquence des missions d’inspection (liée au trop grand nombre d’acteurs agréés, cf. supra), les superviseurs disposent de l’information nécessaire à leur mission. Or, il existe un écart parfois considérable entre le catalogue des infractions constatées et la prise des mesures énergiques que nécessiterait la situation.

Pour réduire cet écart, le superviseur devrait abandonner le contrôle de légalité pur, pour passer à une supervision de la microfinance fondée sur les risques, ce qui représente un changement à la fois culturel et méthodologique. Pour cela il convient à chaque fois de :

  • s’interroger sur l’importance relative de l’infraction au regard de l’objectif global du superviseur ;
  • ne pas se contenter d’un constat binaire (conforme/non conforme) mais mesurer la profondeur du problème.

Par exemple, lorsqu’une IMF doit respecter un ratio de capitalisation de 15 % (fonds propres/actifs ≥ 15 %), ce n’est pas la même chose d’être à + 14,9 %, + 1 % ou – 20 % ! Dans le premier cas, le besoin de fonds propres est minime, dans le deuxième une restructuration doublée d’une recapitalisation massive s’impose… Si on en est arrivé à la troisième hypothèse, on doit s’interroger sur la défaillance de la supervision elle-même car l’institution insolvable aurait dû être liquidée depuis un certain temps.

… axée sur la mesure et l’atténuation des risques

Pour mesurer le risque de défaillance en matière de supervision bancaire, un outil s’est progressivement développé et apparaît aujourd’hui comme un « standard » prudentiel mondial : le CAMELS (acronyme de Capital, Assets, Management, Earnings, Liquidity, Sentitivity to market risks[5]). J’en ai réalisé une adaptation pour la supervision de la microfinance, dénommée « CAMELI » (avec un i pour information financière, un problème récurrent en microfinance).

L’outil CAMELI comporte presque soixante items classés en six piliers thématiques, avec des pondérations reflétant l’importance du point de contrôle. L’institution reçoit une note allant de A+ (excellent) à E (défaillant) ; l’outil offre un résultat graphique global et par piliers, montrant les forces et les faiblesses.

D’abord en global :

Le schéma de gauche donne la note globale (en chiffre, de 1 à 5, et en lettres, de A+ à E). Ici, la note en chiffre est de 3,00, soit une note en lettre de C = insuffisant).

Le schéma de droite donne le détail de la composition de la note, par pilier, ce qui permet d’analyser les forces et faiblesses de façon plus fine.

Puis pour chaque pilier :

 

Le schéma de gauche donne la note du pilier (3,067, soit une note C). Le schéma de droite donne le détail de la composition de la note, par point de contrôle (de M01 à M20), ce qui permet de visualiser les forces et faiblesses par item.

Retour sur les premières notations d’IMF dans différents pays : que voit-on ?

 Cet outil est maintenant en production chez certains superviseurs, ce qui permet un premier retour d’expérience.

Premier enseignement : on voit globalement tout ! L’approche CAMELS est efficace pour mesurer le risque de défaillance en microfinance, à condition d’aller au fond des problèmes par une connaissance fine des dysfonctionnements et de leur origine réelle. Ce qui, au-delà des chiffres, des outils techniques et des procédures, nécessite un brin de psychologie des organisations humaines que sont les IMF.

Deuxième enseignement : la plupart des défaillances ont pour origine des dysfonctionnements graves en matière de gouvernance (pilier M), qui impactent les autres piliers. On retrouve d’ailleurs des constantes d’un pays à l’autre, particulièrement lorsqu’un ensemble d’IMF a bénéficié d’une assistance technique fournie par un même organisme : les éléments relatifs à la culture d’entreprise, à la manière de gérer la gouvernance, à la rigueur de l’organisation et du dispositif de contrôle interne, à la culture de gestion des risques… présentent souvent des traits communs, et constituent autant de forces ou de faiblesses, selon la manière dont ils ont été abordés et transmis.

Troisième enseignement : il n’y a pas de « modèle institutionnel » (coopératives ou sociétés anonymes) qui puisse prétendre être meilleur qu’un autre du point de vue du risque prudentiel. On trouve des acteurs bien et mal gérés tant au sein des coopératives que des sociétés anonymes, avec une nuance : la gouvernance stratégique des réseaux coopératifs pose des défis particuliers, que chaque superviseur essaye de résoudre à sa manière par la professionnalisation des élus et parfois l’ouverture du capital des faîtières[6] à des investisseurs externes, à l’image du Crédit rural de Guinée, du Crédit agricole en France ou des Banques populaires/Banque Chaabi au Maroc.

Pour en savoir plus, consultez la nouvelle édition du « Précis de réglementation en microfinance » de Laurent Lhériau.

 

[1] L’inclusion financière signifie que les ménages et les entreprises ont accès et peuvent utiliser efficacement des services financiers appropriés. Ces services doivent être fournis de manière responsable et durable, dans un environnement bien réglementé. Source : CGAP, plan stratégique 2014-2018.
[2] Dans cette tribune, le terme régulation comprend à la fois la réglementation, c’est-à-dire l’ensemble des textes encadrant les activités d’inclusion financière, et la supervision, c’est-à-dire la bonne application de ces textes.
[3] Les superviseurs sont les entités en charge de veiller à la bonne application de la réglementation et de ses objectifs, principalement la prévention des faillites et la protection de l’épargne du public. La supervision est le plus souvent confiée aux banques centrales et aux commissions bancaires, lorsqu’elles existent. Dans quelques pays (essentiellement dans l’UMOA), les ministères des Finances jouent un rôle important dans la supervision de la microfinance, en partage avec les autres superviseurs.
[4] Le mobile banking, ou banque mobile en français, rend possible l’accès aux services financiers en dehors du circuit traditionnel des succursales des banques, grâce à l’utilisation de technologies telles que les téléphones mobiles, les cartes à puce et les applications biométriques. Il s’agit de la forme la plus aboutie de la banque à distance.
[5] En français : solvabilité, qualité des actifs, gouvernance, rentabilité, liquidité et risques de marché.
[6] Une « faîtière » est l’entité, le plus souvent constituée sous forme de société coopérative ou de société anonyme, qui constitue le sommet de la pyramide d’un réseau mutualiste. Son capital est détenu, exclusivement ou au moins pour une part significative, par le réseau des coopératives d’épargne et de crédit locale (directement ou via des unions régionales). Une faîtière assume des fonctions d’appui technique à ses membres mais aussi une mission de surveillance prudentielle de ceux-ci, en application d’une mission conférée par la loi (dans le cadre de ce que le Comité de Bâle appelle le « contrôle auxiliaire » – voir Comité de Bâle, septembre 2016, précité, pp. 51-52).

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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