Face à des conflits contemporains de nature sociale, les acteurs internationaux ont élaboré une réponse associant « développement et sécurité » à travers, notamment, la reconstruction de l’Etat. Or, le statebuilding, par son approche apolitique, ne parvient pas à traiter les moteurs sociaux de la violence.

Des soldats de l'armée française au Sahel surveillent une zone rurale du nord du Burkina Faso le long de la frontière avec le Mali et le Niger en novembre 2019. (Photo by MICHELE CATTANI / AFP)
Des soldats de l'armée française au Sahel surveillent une zone rurale du nord du Burkina Faso le long de la frontière avec le Mali et le Niger en novembre 2019. (Photo by MICHELE CATTANI / AFP)

La chute de l’URSS a marqué une recrudescence des conflits intra-étatiques (Somalie, Rwanda, Congo, etc.). La tension entre les deux blocs a en effet laissé la place à une violence d’émanation sociale qui reflète des situations de crise aiguë vécues par les sociétés concernées. Cette violence se nourrit des dysfonctionnements internes et de l’instrumentalisation, par des entrepreneurs de guerre, des référents identitaires afin d’attiser les antagonismes entre communautés sur des bases religieuses, claniques, clientélistes, etc. Ces crises se caractérisent par des cycles répétés de violence. Des territoires entiers peuvent ainsi se retrouver piégés dans des crises prolongées (protracted crisis) : Afghanistan, Irak, la région sahélienne aujourd’hui, etc.

Ces évolutions ont conduit les acteurs internationaux à élaborer une réponse associant étroitement des interventions liant développement et sécurité. Ce nouveau paradigme assigne aux interventions extérieures une nouvelle mission : contribuer à la résolution simultanée des problèmes de sous-développement et de conflictualité. Militaires et bailleurs interviennent désormais simultanément dans la résolution de la crise afin de rétablir la paix par la force (approche sécuritaire), mais également à travers une action sur le terreau social de la crise (action de développement).

Le statebuilding devient ainsi l’un des piliers de cette réponse au côté du déploiement de missions onusiennes et de l’organisation d’élections sous supervision internationale.

 

Le nouveau mantra du statebuilding

Le statebuilding consiste dans le développement de mécanismes internationaux de régulation censés restaurer la souveraineté d’États fragiles. Il vise au renforcement des institutions étatiques – et notamment de l’administration – dans le but d’améliorer la fourniture des services régaliens. L’approche se veut apolitique et technique.

L’aide extérieure vient en appui des institutions nationales, dans une optique de renforcement de compétences et de capacités, sans porter de jugement a priori sur les décisions politiques prises par les acteurs locaux. Dans cette perception, l’État est une structure, un modèle de bureaucratie adaptable, qui peut être transféré à travers les cultures et les contextes.

 

 

Cette approche du statebuilding présente plusieurs avantages. Premièrement, la (re)construction des administrations permet d’atteindre le double objectif de sécurisation du territoire, à travers le renforcement des forces de police et militaires, tout en accompagnant le redéploiement des services publics essentiels par l’administration centrale (articulation sécurité et développement). Cette approche est inspirée d’une interprétation wébérienne de l’État où la loi et l’ordre sont maintenus à travers une administration robuste qui participe à la construction d’une identité civique et à la délivrance de services publics.

En outre, en dépolitisant l’objet politique qu’est l’État, et en mettant l’accent sur les questions de capacités institutionnelles, les acteurs internationaux se protègent du risque de résonance néocolonialiste ou d’ingérence politique. C’est aussi, en pratique, une intervention plus simple et plus rapide : il est en effet plus facile de participer à la réhabilitation des administrations publiques et de financer des programmes de formation des agents de l’État que de s’engager dans la résolution des conflits locaux et le renforcement de la cohésion sociale.

 

Pourtant, cette approche ne tient pas ses promesses, et cela pour au moins trois raisons :

Un jeu politique et social passé sous silence

L’intervention du statebuilding marque une volonté de se désengager des processus sociaux et politiques pour se concentrer uniquement sur les tâches administratives de réforme des institutions de l’État. Or, lorsque la base sociale de l’État est faible et quand la société est fortement divisée, il y a peu de chances que le renforcement bureaucratique puisse survivre au retrait de l’aide internationale (voir les cas de la Somalie ou de l’Afghanistan).

Comme le rappelle David Chandler, « les États n’ont jamais pu être durablement (re)construits que quand ils ont pu se reposer sur une base sociale large et fournir aux individus et aux groupes sociaux la possibilité de faire valoir leurs intérêts à travers les structures étatiques en voie de (re)construction ».

En outre, en l’absence d’une certaine « idée de l’État » partagée par l’ensemble de la population, le risque est grand pour les acteurs internationaux de financer des institutions artificielles sans grande légitimité ni durabilité.

 

La diversité des ordres de gouvernance négligée

Le statebuilding s’intéresse avant tout à la reconstitution des structures officielles, bureaucratiques au niveau central, mais ne s’intéresse pas ou peu aux structures de pouvoir existants, aux formes de légitimité locales.

Or, dans les contextes fragiles, il existe plusieurs ordres de gouvernance. L’État n’est pas seul à délivrer les services essentiels. Il partage cette mission avec d’autres structures dont les relations avec l’administration évoluent du syncrétisme à la compétition.  Ces systèmes de gouvernance alternatifs peuvent se manifester à travers les Églises, les organisations non gouvernementales, des réseaux internationaux de solidarité, des mécanismes de gestion du pouvoir traditionnels ou informels, etc.

Le manque d’analyse des structures informelles et des réseaux non étatiques enferme l’approche du statebuilding dans une construction déconnectée de la réalité locale qui limite son ancrage au sein de la société.

 

Des capacités de réforme limitées par le fonctionnement néopatrimonial de l’État

Au sein des contextes fragiles, le modèle de régulation de la violence se manifeste à travers le partage du pouvoir politique (la cooptation) et le contrôle de certains pans de l’économie. Les ordres économiques et politiques ne sont plus clairement distingués : les biens publics sont privatisés par l’élite, permettant leur enrichissement personnel et le maintien d’un système clientéliste.

Le fonctionnement de cet État « néopatrimonial » aboutit in fine à l’affaiblissement de l’administration et au délitement des services publics. L’objectif de l’administration devient dès lors la survie de ses effectifs et le maintien de ses sources de financements.

Comme l’observe le chercheur Théodore Trefon, en République démocratique du Congo (RDC), l’administration, incapable de fournir des services publics à la population, concentre ses activités sur « la délivrance d’autorisations, de certificats, de lettres de recommandation en brandissant les timbres et les sceaux représentatifs de leur autorité ». Peu payés, les fonctionnaires vont tout à la fois taxer lourdement les populations et les acteurs du secteur formel tout en monnayant la délivrance de services publics à travers une parafiscalité illégale.

La transformation de « l’État failli » en « État fournisseur de services » se heurte bien souvent à la résistance des corps intermédiaires de l’administration dont la culture bureaucratique, relativement autonome par rapport au politique, leur permet de détourner les réformes de politiques publiques décidées au sommet de l’État.

 

Quelles sont les pistes d’actions ?

Renforcer le lien social

La faillite de l’État provient-elle d’un manque de capacité matérielle ou de la faiblesse d’un projet politique permettant le rassemblement des communautés sous un même étendard ? Autrement dit, l’État fragile ne souffre-t-il pas, avant tout, d’un manque de légitimité et de cohésion sociale bien plus que de la faiblesse de ses capacités institutionnelles ?

Ainsi, en mettant la focale sur les questions de légitimité et de réconciliation plutôt que sur les questions de pouvoir, il devient dès lors primordial, pour les acteurs de l’aide internationale, de privilégier le renforcement de la cohésion sociale.

Comme le rappelle le chercheur Nicolas Lemay-Hébert, « l’édification étatique pose la question de savoir comment les acteurs de l’État définissent, créent et renforcent une identité collective afin de créer le lien social nécessaire à la légitimité des structures étatiques ». Sans une action qui permette de dépasser les antagonismes entre les communautés, les institutions ne s’affirmeront que difficilement et le statebuilding restera vain. Le renforcement du lien social, la définition d’une identité collective et d’un « vivre ensemble » sont un préalable pour un ancrage durable des structures étatiques au sein de la société.

 

Améliorer le nexus « international-local »

Les acteurs internationaux doivent se donner les moyens de mieux comprendre le contexte dans lequel ils s’insèrent. Il s’agit de prendre davantage en compte les perceptions locales et la légitimité des acteurs en place. Les systèmes de gouvernance, à travers le monde, sont ancrés dans des interactions sociales particulières, des débats d’idées, des héritages historiques variés, des valeurs et des traditions. Ces systèmes politiques sont donc profondément implantés dans des réalités sociales et culturelles particulières, qui doivent être prises en compte si les acteurs internationaux souhaitent appuyer des dynamiques positives de reconstruction. Les acteurs internationaux doivent s’interroger au minimum autour des questions suivantes :

  • quelle est la légitimité de l’administration aux yeux de la population ?
  • quels intérêts défendent les représentants de l’État ? Quels sont les structures de pouvoir et le jeu d’acteur de ses représentants ?
  • quels sont les services de base qui existent encore ? Fournis par qui ? Qui sont les acteurs du secteur social de substitution ? Comment fonctionnent-ils et quelles sont leurs interactions avec l’État ?

C’est en se posant ces questions cruciales, et en tentant d’y répondre, que les acteurs de l’aide renforceront l’efficacité de leurs actions dans les pays fragiles.

 

Cet article est issu d’un partenariat entre l’AFD et Sciences-Po Paris. Deux étudiantes de l’établissement – Vicky Masson et Daniela Comaneanu – et la professeure Eleonora Meli Messineo ont été mobilisées pour réfléchir à la notion de statebuilding dans les pays fragiles. Les conclusions de ces travaux ont été restituées lors de la conférence « Appuyer le retour de l’État au Sahel ? » organisée par l’AFD les 1er et 2 février 2021.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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