L’Union européenne a introduit en 2005 le système d’échange de quotas d’émission plus communément appelé « marché carbone ». Quinze ans plus tard, comment assurer une redistribution efficace et juste de cette rente entre les agents économiques ? Second volet de notre série « 15 ans de marché carbone en Europe : pour quoi faire ? ».

Des véhicules à une station de péage de l'autoroute A7 près de Vienne, dans le sud-est de la France, le 4 août 2018, lors d'un gros embouteillage.(Photo by PHILIPPE DESMAZES / AFP)
Des véhicules à une station de péage de l'autoroute A7 près de Vienne, dans le sud-est de la France, le 4 août 2018, lors d'un gros embouteillage.(Photo by PHILIPPE DESMAZES / AFP)

Lorsqu’on met en place un système d’échange de quotas, le rationnement des émissions fait émerger un prix. En multipliant ce prix par le volume des émissions, on obtient une valeur : 42 milliards d’euros en 2005, 8,5 milliards en 2013, 40 milliards en 2019, soit un sacré pactole qui pourrait être multiplié par plus de deux en 2021, avec la remontée du prix des quotas sur le marché !

Cette valeur est une rente, créée par la rareté. Une réforme ambitieuse du marché carbone implique qu’on fasse les bons choix en matière de redistribution de cette rente entre les agents économiques. Concrètement, cela pose deux questions : celle de la distribution gratuite des quotas et celle de l’usage du produit des enchères.

 

Du provisoire qui s’éternise

Durant les deux premières périodes du marché (2005 à 2012), la grande majorité des quotas de CO2 a été allouée gratuitement par les États membres. La rente carbone a été distribuée aux entreprises contraintes d’en restituer chaque année une partie ou la totalité suivant le montant de leurs émissions.

Les impacts distributifs au sein de l’appareil productif ont été multiples. Certaines entreprises ont utilisé cette rente pour réduire leurs émissions : c’est le but recherché ! Certaines ont pu bénéficier d’allocations initialement trop généreuses : cela a été majoritairement le cas pour les entreprises industrielles. D’autres ont pu conserver la rente en reportant sur leurs clients la valeur des quotas reçus gratuitement : c’est la situation qui a majoritairement été observée dans le secteur électrique.

À partir de 2013, l’introduction des quotas par enchère est théoriquement devenue la norme (sauf pour le secteur aérien). Le calendrier initial prévoyait la suppression graduelle des allocations gratuites dans l’industrie entre 2013 et 2020 et accordait des dérogations transitoires dans le secteur électrique pour dix pays à faible revenu ayant rejoint l’Union européenne depuis 2000.

Si le secteur électrique a majoritairement basculé vers les enchères, cela n’a pas été le cas pour les entreprises industrielles. Théoriquement réservée aux seuls secteurs soumis à une forte compétition internationale, l’allocation gratuite continue d’être utilisée pour plus de 90 % des quotas à l’industrie. Dans un rapport d’audit sur la question, la Cour des comptes européenne estime que 40 % des quotas continueront d’être distribués gratuitement durant la quatrième phase (2021-2030), si on en reste aux règles actuelles.

 

Quand le système subventionne les énergies fossiles

Le maintien d’un volume conséquent de quotas distribués gratuitement a fortement affaibli le système. Dans le secteur électrique, les pays ayant bénéficié de dérogations ont nettement moins baissé leurs émissions que les autres. Dans l’industrie manufacturière, les variations des émissions ont répondu aux oscillations de la conjoncture et à celles du prix du pétrole bien plus qu’aux actions conduites pour réduire les rejets de CO2. Les grandes entreprises qui produisent l’acier, le ciment et les autres produits de base sont devenues expertes dans la captation de la rente carbone. L’énergie qu’elles consacrent à la défense de leurs quotas gratuits n’est plus disponible pour décarboner leurs process et réduire l’usage des énergies fossiles.

 

 

Il faut dire que les allocations gratuites constituent une immense subvention aux énergies fossiles. De 2005 à 2019, la majorité des grandes entreprises industrielles ont reçu davantage de quotas gratuits qu’elles n’en ont restitués pour leur conformité. Le système, qui était conçu pour les inciter à réduire leurs émissions, a ainsi généré des subventions nettes pour les plus gros émetteurs de CO2. En 2019, les allocations gratuites ont représenté un transfert d’un peu moins de 20 milliards d’euros vers ces industriels. Avec les prix observés début 2021, ce transfert pourrait plus que doubler !

Si on veut amorcer une décarbonation en profondeur du secteur industriel, il convient de reprendre avec une plus grande ténacité l’objectif qui était celui affiché au démarrage de la troisième période du marché : basculer vers un système où tous les quotas sont alloués aux enchères. En surprotégeant les industries sous quota, les allocations gratuites ne dévoient pas seulement les fondements environnementaux du système, elles érodent également leur capacité d’innovation en les enfonçant dans des stratégies défensives néfastes à leur compétitivité.

 

Le partage des enchères : à chacun sa part du gâteau !

Sur l’ensemble de la troisième période (2013-2020), le revenu des enchères a représenté 40 % de la rente carbone. Ce chiffre a fluctué d’une année à l’autre (tableau 1), car les restrictions opérées sur l’offre de quotas pendant la période n’ont porté que sur les enchères : un choix consistant à réduire la ressource publique plutôt que de toucher à la distribution gratuite des quotas.

 

Tableau 1 : Estimation de la rente carbone et part des enchères

Source des données : EEX et Commission européenne.

 

Remarque : en 2019, les mises aux enchères des quotas britanniques ont été suspendues dans le cadre de la préparation du Brexit. Ces quotas ont été mis sur le marché en 2020 et n’apparaissent plus dans les enchères de l’UE.

 

Moins de 5 % du produit de ces enchères (2,1 milliards d’euros) a été consacré à des projets européens, dans le cadre du programme dit NER-300 géré par la Banque européenne d’investissement. Initialement destiné à favoriser les techniques de captage et de stockage de CO2 permettant d’abattre les émissions dans le secteur industriel, ce programme a été reconverti vers des projets d’énergie renouvelable. Une dérive confirmant le faible appétit du secteur industriel pour investir dans les réductions d’émission.

Le produit des enchères a fait l’objet d’une ristourne aux États membres suivant une clé de répartition basée à 88 % sur leur part dans les émissions historiques et à 12 % sur le soutien à dix pays à faible revenu ayant accédé à l’UE depuis 2000. Cette clé de répartition, fixée au terme d’une négociation de chiffonniers, privilégie les pays les plus émetteurs. Elle semble désormais inscrite dans le marbre.

La réglementation recommande qu’au moins la moitié de ces sommes soit utilisée par les États membres pour l’action climatique interne ou externe. Sur la base des déclarations de ces derniers, ce serait le cas pour plus de 70 % du produit des enchères.

 

Une répartition alternative de la rente carbone

Pour l’essentiel, cette logique, qui consiste à privilégier les gros émetteurs historiques et à laisser une large prérogative aux États membres, a été reconduite en 2018 pour la période 2021-2030. Cette logique de partage du gâteau entre pays rappelle celle du « touche pas à mes quotas » des industriels. Il y a une sorte d’appropriation nationale d’une ressource commune.

Dans notre étude « 15 ans de marché européen du carbone », nous proposons de coupler un élargissement du périmètre couvert par le marché à de nouvelles règles de répartition de la rente carbone. En 2023, l’intégralité de cette rente (131 milliards d’euros) serait allouée aux installations via des enchères dont le produit se répartirait en trois groupes.

Le produit des enchères tiré de la mise sous quota des transports internationaux devrait logiquement abonder les ressources propres du budget européen, à l’instar des droits de douane.

Les 50 % que les États doivent flécher vers des actions climatiques peuvent être conservés, à condition que les actions soient mieux définies et que le reporting des États membres soit renforcé.

Les 50 % résiduels, augmentés du produit des enchères sur les émissions diffuses (transport, bâtiments, petites installations…) devraient être restitués aux ménages. Une telle redistribution est préconisée par nombre d’économistes dans le cas d’une taxe. Le schéma le plus pertinent serait une redistribution forfaitaire per capita, s’inspirant des propositions du « Carbon Dividend » soutenu par nombre d’économistes américains et certaines ONG.

Elle pourrait prendre la forme d’un « chèque vert » que recevrait chaque citoyen européen. D’après nos calculs, les États membres pourraient ainsi distribuer à chaque citoyen de l’UE un chèque de l’ordre de 400 euros en 2023 pour les accompagner face au renchérissement du prix des énergies fossiles. Une telle redistribution, simple et compréhensible, pourrait également rapprocher les citoyens du principal instrument de la politique climatique de l’UE.

 

Source  :www.eea.europa.eu

Remarque : l’excédent de quotas reçus par le secteur de l’acier intègre les quotas reçus par la branche et ensuite restitué à des installations extérieures utilisant les gaz de haut-fourneau.

 

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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