Riche de ses ressources énergétiques (pétrole, gaz, charbon), l’Indonésie a opté pour un modèle de développement fondé sur la valorisation de ce capital naturel. Pourtant, le pays n’a pas su jusqu’à présent tirer pleinement parti de l’avantage que lui procurent ses actifs énergétiques. Il est même devenu importateur net de pétrole. Entretien avec Slim Dali, économiste à l’AFD.

©Center For International Forestry Research/Ramadian Bachtiar
©Center For International Forestry Research/Ramadian Bachtiar

Pouvez-vous nous décrire le profil énergétique actuel de l’Indonésie ?

L’Indonésie est l’un des premiers détenteurs mondiaux de ressources énergétiques fossiles (les réserves prouvées de pétrole, de gaz et de charbon représentent 11, 35 et 70 années de production). Cependant, cette situation recouvre des disparités. Exportatrice de pétrole jusqu’en 2004, elle est désormais importatrice nette, sous l’effet combiné de la déplétion des gisements nationaux et de la hausse des besoins domestiques. A contrario, la production de charbon quasi inexistante il y a 20 ans représente aujourd’hui 18 % de la consommation énergétique et 48 % de la production électrique. Quant au gaz, le rythme de production ne devrait pas décliner avant une décennie. Enfin, l’hydroélectricité est une source d’énergie à fort potentiel : seul 30 % est aujourd’hui exploité (15 TWh).

Si l’électrification progresse (73 % de la population en 2011) et les taux de pertes en ligne du réseau restent faibles (11 %) au regard du niveau de développement, les contraintes d’accès au réseau demeurent. Ceci explique par exemple la forte hausse de la part de l’autoproduction électrique qui représente aujourd’hui 22 % de la production totale.

 

Le versement d’indemnités directes aux opérateurs du secteur de l’énergie représentait 3% du PIB indonésien en 2012. Sa politique de subventions des prix énergétiques est-elle viable ?

La politique de subventions du pays en la matière est en effet importante. Entre 2001 et 2013, les dépenses de subventionnement des prix globaux (prix à l’énergie et alimentaires) ont représenté en moyenne 22 % du budget total de l’Etat, dont plus de la moitié pour l’énergie (61 % prévus en 2013). En contrepartie du versement d’indemnités directes, les opérateurs, tels que Pertamina et PLN, sont obligés d’appliquer des tarifs régulés ou inférieurs au marché (mission considérée de service public).

Les combustibles pour les ménages sont inférieurs de 30 à 50 % aux prix de marché. Quant au secteur industriel, il bénéficie ainsi d’un prix moyen de l’électricité très compétitif, le second plus faible en 2012 parmi les grandes économies asiatiques.

Toutefois, elle expose quatre secteurs (4,5 % du PIB) particulièrement au risque de prix (part de l’énergie supérieure de 10 à 40 % des consommations intermédiaires) : transports terrestres et maritimes, minéraux non métalliques et matières premières non énergétiques.

De plus, cette politique de subventions directes constitue aujourd’hui un fardeau dans la structure des dépenses publiques. Le facteur de dépendance est tel que les prévisions budgétaires sont élaborées en fonction de scenarii incluant le prix du baril et le niveau attendu d’extraction de la ressource pétrolière nationale. Le Fonds monétaire international estime à cet égard qu’une hausse de 10 % du prix international du pétrole (ou une dépréciation de 10 % de la roupie indonésienne face au dollar) aggraverait cette part de 0,6 %.

Le sujet est d’autant plus important que ces subventions créent des effets d’éviction, notamment sur les dépenses étatiques de développement et de prestations sociales et la vocation redistributive de la politique de subventions est aujourd’hui remise en cause, car 40 % des subventions à l’essence bénéficieraient aux 10 % des ménages les plus riches contre seulement 1 % aux 10 % les plus pauvres.

 

Quels objectifs souhaitait atteindre le gouvernement indonésien en mettant en place ce système de subventions de prix de l’énergie ?

Ce système de subventions permettait de redistribuer une partie de la manne issue de l’exploitation du sous-sol. Dans un contexte structurel d’exportateur net d’énergie, une telle politique visait à accélérer le processus de développement, en favorisant l’accès à l’énergie des plus pauvres et en limitant les coûts de production d’un certain nombre d’entreprises (biens intermédiaires). Le pays étant importateur net de pétrole depuis 2004, ce système est désormais décrié pour sa double inefficacité : les subventions ne bénéficient pas aux populations les plus pauvres et  elles grèvent le budget de l’Etat en générant des effets d’éviction. Par exemple, en 2012, les subventions à l’énergie ont été supérieures à l’ensemble des investissements publics en infrastructures. Par ailleurs, l’explosion de ces coûts pose un problème fondamental dans une trajectoire de croissance où la consommation d’énergie par habitant et le revenu disponible croissent en parallèle (notamment en termes de dépendance énergétique accrue vis-à-vis de l’extérieur).

 

Quelles réformes mettre en œuvre pour renverser ces déséquilibres structurels ?

Plusieurs perspectives peuvent alors s’offrir à l’Indonésie pour faire évoluer son modèle actuel vers une suppression progressive des subventions et une réduction des inégalités.

Une récente étude de l’OCDE montre ainsi que l’effet régressif de la suppression des subventions à l’énergie d’ici 2020 pourrait être compensé par d’autres mécanismes redistributifs, dans une logique d’impact fiscal globalement neutre. Si les tentatives de réformes ont été jusqu’ici plutôt négatives en Indonésie, plusieurs options pourraient être exploitées : octroi inconditionnel d’un « chèque énergie compensatoire » par foyer, subventionnement des produits agricoles, allègement de charges sur les revenus du travail. Ces alternatives présentent des avantages et des inconvénients et font écho à l’agenda réformiste du président Joko Widodo élu en juillet 2014. Celui-ci a supprimé les subventions à l’essence en novembre 2014, profitant notamment de la fenêtre d’opportunité qu’offrait la contraction des cours du pétrole.

La nécessité de réformer encore ce système est désormais clairement identifiée par les pouvoirs publics qui jouent à la fois le rôle de pourvoyeur de fonds et d’actionnaire. Mais le sujet se révèle politiquement sensible.

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