L’ampleur des besoins de financement du développement durable estimée par les Nations-Unies dépasse le millier de milliards par an. L’APD à côté a des airs de fond de tirelire. La conférence sur le financement du développement qui se tiendra à Addis Abeba en juillet doit déboucher sur des options de financement à la hauteur des nouveaux enjeux, et préciser les modalités de mobilisation des milliards complémentaires à l’APD. Une révolution ? La vérité pourrait bien être que tout change pour que rien ne change, sous le ciel d’Addis comme sous celui de Monterrey et de Doha lors des éditions précédentes.

Siège de l'ONU - © Davide Restivo
Siège de l'ONU - © Davide Restivo

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Iddri

Mobiliser des milliers de milliards pour le développement

Les objectifs de développement durable (ODD) vont considérablement transformer l’agenda de l’aide internationale. Les thématiques abordées sont plus nombreuses qu’elles ne l’étaient à l’époque où ont été énoncés les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Les objectifs sont plus ambitieux – citons par exemple les objectifs de « zéro pauvre » et « zéro faim » à l’horizon 2030, qu’on ne commentera pas ici -, inscrits de surcroît dans une perspective d’universalité. L’élargissement et l’approfondissement de l’agenda du développement soulèvent des questions spécifiques de mise en œuvre, et en particulier de financement.

L’ordre de grandeur des besoins annuels estimés dans la littérature et compilés par un rapport de l’ONU est au bas mot vingt fois supérieur aux montants annuels de l’APD. Ce sont entre 135 et 195 milliards de dollars par an pour l’éradication de l’extrême pauvreté, 5 à 7 trillions pour couvrir les besoins d’investissement dans les infrastructures, auxquels viennent s’ajouter 2,5 à 3,5 trillions pour le développement des petites et moyennes entreprises, et je ne vous parle pas d’adaptation au changement climatique ou d’amélioration de la santé tout au long de la vie.

Où trouver tout cet argent? Chez les autres, de préférence, voilà ce que tout contribuable égoïste et averti pourrait répondre – au motif que l’argent ne manque pas et qu’il y a de plus en plus de riches sur cette terre, et sur ces deux points je lui donne raison. Le monde n’a jamais été aussi riche. Faites le calcul. Le « PIB » mondial en parité de pouvoir d’achat est en gros de 90 trillions de dollars, soit plus de 10 000 dollars par habitant ; ce « produit mondial » est très mal réparti, les 1% les plus riches en détiennent près de 20%. L’épargne mondiale s’élève à 20 trillions, les actifs financiers à 200 trillions, n’en jetez plus. L’argent ne manque pas – détenu pour majorité par des individus ou des institutions privées. La mobilisation de l’épargne mondiale est devenue un enjeu de coopération internationale. Pourquoi alors s’échiner à augmenter les montants de l’APD ?

 

Surmonter les limites de l’approche comptable

Mobiliser les financements tous azimuts pour répondre aux « besoins de financement » du développement (durable) est au centre du mandat de la conférence d’Addis Abeba. Comment mobiliser toute l’épargne privée dont nous venons de recenser les montants extravagants? Quel rôle l’APD peut-elle jouer dans la mobilisation des fonds et dans leur dépense juste et efficace, selon la terminologie arrêtée lors des conférences précédentes?

Ainsi formulées, ces questions ont un tour technique, raison pour laquelle sans doute Addis n’intéresse que les happy few (vous en êtes puisque vous lisez ces lignes – faites le test et faites circuler cette tribune, ou un autre, et guettez les réactions). Elles donnent lieu à des interrogations ou propositions mesurées sur l’effet « catalytique » de l’aide, son effet de « levier », qui la rendent tout à la fois nécessaire, ambitieuse dans ses effets et parcimonieuse dans ses engagements – compatible en somme avec les montants actuels qui lui sont dévolus et que peu de gouvernement parviennent à augmenter. Ces questions technique de levier, catalyse, et autres métaphores tirées de la physique ou de la chimie – pour la raison sans doute qu’ils s’appliquent à des flux et des masses – dissimulent cependant une question beaucoup plus crue. Dans un monde d’épargnants et d’usagers, qui doit payer pour le développement ?

Cette question a la première vertu de nous obliger à renoncer à l’approche comptable et statique privilégiée par l’ONU. Approche comptable qui vise à mettre des « montants » en face de « besoins de financement ». Pouvez-me dire quels sont les besoins de financement du Burundi à l’horizon 2030 ? Grouillez-vous, j’ai un position paper à rédiger. Sauf à vivre dans un monde de paix perpétuelle kantienne et de neutralité absolue des populations à l’égard du risque et de l’incertitude dans la construction des choix sociaux, la question n’a pas grand sens.

Dans une perspective dynamique et non plus comptable et statique, ce qui importe est de répondre à la question de qui paye in fine : le contribuable ou l’usager. Question, qui comme des poupées russes, contient d’autres questions : le contribuable du Nord ou du Sud, le contribuable riche du Nord ou riche du Sud, l’usager riche ou l’usager pauvre…

Le financement des ODD sur le long terme est assimilable à l’émission d’une dette dont les souscripteurs et l’échéancier doivent être précisés d’emblée, ce qui n’est pas fait. La question de la mobilisation des ressources domestiques prend ici toute son importance et sa pertinence, non pas tant pour sa contribution une année donnée à l’équation comptable du budget que pour les perspectives de soutenabilité qu’elles offrent aux projets d’investissement à un horizon éloigné.

 

Qu’attend-on de l’APD ?

Alain Delon, à qui j’ai prêté mon prénom pour un film, s’exclame dans Le Guépard à l’adresse de son oncle, le très aristocrate Don Fabrizio qui s’étonne de le voir sensible aux arguments révolutionnaires : « il faut tout changer pour que rien ne change ». L’ambition des ODD et des 2°c, l’ampleur des besoins de financement estimés au regard de cette ambition et mis en avant par les négociateurs eux-mêmes, l’apparition de nouveaux financeurs et de nouveaux instruments – réels ou fantasmés -, donnent à la Conférence d’Addis Abeba les reflets dorés d’un nouveau monde teinté des quelques ombres jetées par l’agonie de l’APD.

Comptablement, en considérant les financements dans leur globalité, l’APD ne vaut plus rien c’est vrai – ou pas grand-chose, à l’exception de quelques pays parmi les moins avancés où elle représente la moitié des ressources publiques. A l’exception aussi de quelques secteurs – comme la santé, l’éducation, les infrastructures. Et si on parle de financement public hors APD – i.e. à des taux proches du marché, on peut inclure l’atténuation et l’adaptation au changement climatique. Cela fait beaucoup d’exceptions, tout bien considéré.

Si on ne peut se passer de l’APD et de financement public, l’urgence ne doit-il pas être d’assigner à l’APD des objectifs non de croissance de ses montants, mais d’une hausse des ressources qu’elle aura su mobiliser – via une meilleure collecte de l’impôt, la prise de participation ou la garantie d’emprunt? Qu’est-ce qu’on attend exactement de l’APD aujourd’hui semble une question autrement plus urgente que celle de son volume – laquelle devra se poser seulement une fois qu’à la première des réponses claires auront été apportées.

 

 

Les opinions exprimées dans cette tribune sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle de son institution.

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