Les institutions internationales, au premier rang desquelles la Banque mondiale, peuvent-elles jouer un rôle dans la gestion des biens publics mondiaux ? Pour l’économiste Ravi Kanbur, elles doivent changer d’approche et de système de gouvernance.

A l’occasion de son 75ème anniversaire, l’AFD a organisé en décembre 2016 à Paris la 12ème édition de sa conférence internationale sur le développement intitulée « Communs et dynamiques de développement ».

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Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, les Nations unies se sont dotées de plusieurs institutions internationales en vue de reconstruire l’Europe, de protéger les économies et de maintenir la paix. Mais ces institutions, telles que la Banque mondiale, sont-elles aujourd’hui en mesure de gérer nos biens publics mondiaux ? Tant que les financements qu’elles allouent restent centrés sur une approche pays par pays et sans réforme de leur système de gouvernance, la réponse est non. Tel est le point de vue du célèbre économiste Ravi Kanbur, professeur à l’université de Cornell aux États-Unis.

 

Quels ont été les moteurs de l’aide publique depuis la seconde moitié du 20e siècle ?

Après la Seconde guerre mondiale, l’objectif principal de l’aide au développement était de reconstruire l’Europe et le Japon, dont les infrastructures avaient été dévastées par la guerre, avec l’appui des institutions de Bretton Woods, de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et du plan Marshall. Cette stratégie a porté ses fruits et a conduit à la croissance et au développement.

Dans les années 1960 et 1970, les pays nouvellement indépendants et en voie de développement sont entrés en scène. Les prêts consentis par la BIRD n’étaient pas adaptés à ces pays à faible revenu, confrontés à une situation très différente de celle des économies européennes en 1945. La Banque mondiale a donc partiellement évolué vers la « concessionnalité » de l’aide et a élargi l’éventail de ses objectifs en allant bien au-delà de la seule reconstruction des infrastructures. Elle s’est mise à gérer des problématiques de renforcement institutionnel et de capital humain. Mais son cadre original d’action, basé sur une approche pays par pays, est demeuré l’une de ses caractéristiques principale d’intervention.


Comment le concept des biens publics mondiaux (BPM) s’inscrit-il dans ce contexte ?

Ce concept n’existait pas au moment de la création de la Banque mondiale, ou bien revêtait un sens très général. Il n’était pas question des biens public mondiaux ni dans les idées, ni dans les écrits concernant la BIRD, tout au moins dans leur acception actuelle.

La situation a évolué dans les années 1980 et 1990. Sur le front du climat, des preuves du réchauffement de la planète ont conduit à la convocation de grandes réunions des Nations unies, avec la Conférence des Parties (COP) après le Sommet de Rio en 1992. La crise de l’Asie de l’Est en 1997 a été un évènement majeur qui a démontré la forte interdépendance des milieux financiers mondiaux, ainsi que l’ampleur et la rapidité de la mondialisation. Les migrations transfrontalières et les flux de réfugiés sont une autre externalité économique qui a pris de plus en plus d’importance cette dernière décennie.

 


Pourquoi est-il difficile de mettre en œuvre le concept des biens publics mondiaux ?

Si l’on regarde la Banque mondiale, il serait juste de dire qu’elle reste une institution axée sur les pays, en partie parce que son principal instrument financier est le prêt souverain aux pays individuels. Il a parfaitement fonctionné dans la période qui a suivi la Seconde Guerre mondiale, mais deux évolutions le remettent en question aujourd’hui.

Premièrement, la Banque mondiale ne joue plus un rôle aussi important qu’auparavant, même au niveau national. Au lendemain de la Seconde guerre mondiale, les flux en provenance de cette institution étaient (quasiment) la seule option possible. Depuis lors, en l’espace de 75 ans, de nouvelles institutions multilatérales sont apparues, principalement pour des raisons politiques : la Banque asiatique de développement (BAsD), la Banque interaméricaine de développement (BID) en Amérique latine, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) pour les économies en transition et, plus récemment, la Banque asiatique d’investissement dans les infrastructures (AIIB) et la Nouvelle banque de développement (NDB). Cette évolution fait que la Banque mondiale n’est plus un acteur incontournable dans les pays à revenu intermédiaire. Dans les pays africains à faible revenu, également desservis par la Banque africaine de développement (BAD), la Banque mondiale demeure importante, mais son rôle financier est appelé à devenir de plus en plus limité.

Deuxièmement, un nombre grandissant de questions transfrontalières ont émergé, exigeant de nouvelles approches de concertation et de collaboration pour faire face conjointement à certains problèmes. La Banque mondiale a mis au point quelques nouveaux instruments, mais le prêt souverain n’est pas conçu pour une approche multi-pays. C’est un argument capital pour soutenir les biens publics mondiaux.

 


De nombreux blocs économiques régionaux ont également vu le jour, notamment la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), le Marché commun du Sud (Mercosur), le groupe BRICS (Brésil, Russie, Inde et Chine)… 

Oui, et dans une certaine mesure, ils ont apporté une réponse aux problèmes touchant une région, au-delà des frontières. Mais les institutions financières telles que la Banque africaine de développement (BAD) continuent d’avoir essentiellement une approche centrée sur les pays. Il faudrait que cela change.

Le principal obstacle à cela réside dans le fait que l’État-nation constitue la seule autorité légitime. Une forme idéale de « gouvernement mondial », bien qu’attrayante, n’est pas à l’ordre du jour. Mais nous avons néanmoins des institutions internationales telles que la Banque mondiale ou les Nations unies. Bien sûr, leur mécanisme de gouvernance internationale laisse à désirer. Mais nous devons absolument nous appuyer sur des institutions existantes qui reposent déjà sur un système de gouvernance mondiale, même si ce système n’est pas parfait.

À la Banque mondiale, les votes sont pondérés selon l’importance économique des pays. Certaines réformes ont été décidées en vue de s’adapter à un monde en pleine mutation. La Chine, par exemple, a obtenu davantage de voix dans le cadre du système de quotes-parts, mais la prise en compte du dollar comme référence pour les pondérations demeure problématique. Les Nations unies ont opté en revanche pour une gouvernance selon le principe « un pays, une voie », ce système pouvant s’avérer négatif pour certaines décisions, mais positif dans la perspective d’un consensus mondial.

À mon avis, le consensus mondial est en lui-même un bien public mondial qui n’est pas apprécié à sa juste valeur. Comme pour tout autre bien public, il n’y a pas assez d’incitations qui encouragent les parties prenantes à aller dans ce sens. Les institutions internationales ont un rôle clé à jouer dans l’établissement d’un consensus sur la manière de traiter les questions et problèmes transfrontaliers.


A-t-on besoin de modifier le fonctionnement des Nations unies, ou tout du moins de mettre en place une instance de régulation
 des Nations unies ?

Sur le plan conceptuel, il est toujours recommandé de mener une réflexion en faisant abstraction des éléments extérieurs, et de poser des questions du type : si nous étions en 1945 ? Et si nous étions John Maynard Keynes, avec un ordre mondial ouvert devant nous ? Mais dans la réalité, nous avons la Banque mondiale qui a le potentiel de se poser en défenseur du consensus mondial, capable de mobiliser les acteurs responsables autour d’une table. D’autres agences des Nations unies pourraient également assumer ce rôle.

Mais pour le moment, la structure de gouvernance de la Banque mondiale ne fait rien pour assumer ce rôle. De l’avis général, la Banque mondiale est le mandataire des États-Unis.

Toutefois, d’un point de vue technique, la Banque mondiale joue un rôle important dans la gestion des biens publics mondiaux (ou des communs). Par exemple, s’agissant du premier des objectifs de développement durable (ODD), la réduction de moitié du nombre de personnes vivant dans l’extrême pauvreté d’ici 2030, comment faisons nous pour mesurer cette pauvreté ? Qui s’en charge ? Nous comptons bel et bien sur la Banque mondiale pour la production de ces statistiques, même si nous ne devrions pas nous satisfaire de la situation actuelle. Il faut réformer la gouvernance de la Banque mondiale de façon à ce qu’elle représente plus largement la communauté mondiale, et que son expertise technique appréciée devienne plus crédible sur le plan politique.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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