La stratégie climat du nouveau président des États-Unis, Joe Biden, repose sur un programme ambitieux d’accélération de la transition bas carbone dont le rythme est difficile à anticiper compte tenu des obstacles politiques. Une telle accélération peut-elle exercer un effet d’entraînement sur le reste du monde ?

Le nouveau président américain Joe Biden, au Queen Theatre de Wilmington, dans le Delaware le 14 janvier 2021. (Photo by JIM WATSON / AFP)
Le nouveau président américain Joe Biden, au Queen Theatre de Wilmington, dans le Delaware le 14 janvier 2021. (Photo by JIM WATSON / AFP)

(Mise à jour le 19 janvier 2021)

 

Dans la salve des premiers décrets présidentiels de Joe Biden figure celui qui ramène les États-Unis dans l’Accord de Paris. Avec John Kerry à la tête de la diplomatie climatique, Washington va disposer d’une équipe particulièrement aguerrie en la matière.

C’est un nouveau changement de cap qui fait suite à de multiples volte-face du deuxième émetteur mondial de gaz à effet de serre : adoption du protocole de Kyoto sous Clinton (1997), abandonné par l’administration Bush (2001) ; engagements d’Obama à Copenhague (2009), rejetés l’année suivante par le Congrès ; ratification de l’accord de Paris en 2016, dénoncée par Donald Trump dès son arrivée à la Maison Blanche.

Que peut-on attendre de ce revirement ? L’impact du retour américain dépendra des engagements que les États-Unis mettront dans la corbeille, de la capacité de la nouvelle administration à leur donner une véritable crédibilité et des effets d’entraînement sur le reste du monde.

 

Le Secrétaire d’Etat John Kerry, signant en 2016 l’Accord de Paris (avec sa petite fille).
Le Secrétaire d’Etat John Kerry, signant en 2016 l’Accord de Paris (avec sa petite fille).

Quelle contribution mettre dans la corbeille ?

Le candidat Biden s’est prononcé en faveur d’une cible de long terme : la neutralité climatique à l’horizon 2050, qui vise à ramener le montant des émissions brutes de gaz à effet de serre aux capacités d’absorption de ces mêmes gaz par les puits qui les éliminent de l’atmosphère.

Cette cible, déjà retenue par l’Union européenne, le Royaume Uni, le Japon et la Corée, est consensuelle au sein des pays industrialisés. Sa crédibilité repose sur sa déclinaison en objectifs intermédiaires qui constituent les véritables balises de l’action climatique. Le ticket Joe Biden-Kamela Harris dispose d’un peu moins d’un an pour préciser ses intentions en la matière : d’ici la prochaine COP qui se tiendra à Glasgow en novembre 2021.

Dans le calendrier de la négociation climatique, le rendez-vous de Glasgow est le plus important depuis la conférence de Paris. Il doit remettre à niveau les « contributions déterminées au plan national » déposées par les différents pays auprès des Nations Unies. Les engagements actuels datent de 2015 et sont loin de mettre le monde sur une trajectoire de réchauffement de moins de 2°C.

Si l’administration Biden reprenait l’actuelle contribution déposée en 2015 par les États-Unis, elle jouerait profil bas. Cette contribution vise d’ici 2025 une baisse de 26-28% relativement aux émissions de 2005. L’objectif n’est guère contraignant et pourrait même être atteint en avance. Le retour des de Washington dans l’accord de Paris devra donc s’accompagner d’une réévaluation des objectifs intermédiaires. À quelle hauteur fixer la marche ?

 

 

L’économiste Keohane, qui fut conseiller énergie-climat de Barak Obama, préconise de viser une baisse des émissions de 50 % entre 2005 et 2030. Cela représenterait un effort à réaliser entre 2005 et 2030 d’un ordre de grandeur comparable à la baisse de 55 % relativement à 1990 désormais visée par l’Europe (voir graphique ci-dessous).

 

Ensemble des gaz à effet de serre, hors changement d’usage des sols (2019 estimé). Les Etats-Unis fixent leurs objectifs de réduction d’émission relativement à 2005 et l’UE relativement à 1990. Un objectif de réduction de 55 % relativement à 1990 pour l’UE représente un effort de -51 % relativement à 2005, soit un niveau proche de l’objectif proposé par Nathaniel Keohan pour les Etats-Unis.
Ensemble des gaz à effet de serre, hors changement d’usage des sols (2019 estimé).
Les Etats-Unis fixent leurs objectifs de réduction d’émission relativement à 2005 et l’UE relativement à 1990. Un objectif de réduction de 55 % relativement à 1990 pour l’UE représente un effort de -51 % relativement à 2005, soit un niveau proche de l’objectif proposé par Nathaniel Keohan pour les Etats-Unis.

 

Autre bonne raison de retenir une telle proposition : l’objectif serait en phase avec le programme de campagne de Joe Biden qui annonce une réévaluation de l’ambition, sans citer de chiffre précis. Ce programme fixe la barre assez haut en visant en 2035 la décarbonation totale de la production électrique et l’élimination des ventes de voitures thermiques. Ensemble, la génération électrique et le transport terrestre comptent pour la moitié des émissions des États-Unis. Mais les promesses de campagne sont une chose. Les mettre en application en sont une autre.

 

Le « Green New Deal » : accélérer l’investissement vert

Pour réaliser son programme, le ticket Biden-Harris devra composer avec le Congrès, en particulier avec le Sénat où les Démocrates ont une majorité des plus étroites (une seule voix) à la suite du scrutin en Géorgie. Comme le rappelle l’économiste Robert Stavins dans une analyse percutante, une telle majorité sera insuffisante pour faire passer une grande loi reprenant la totalité des propositions des Démocrates. Il faudrait pour cela disposer au minimum de 60 voix, autrement dit s’appuyer sur un soutien bipartisan.

Dans le passé, les grandes lois environnementales, notamment le Clean Air Act, ont été le fruit de compromis bipartisans. De tels compromis étaient encore possibles aux premières heures de l’action climatique, avec l’engagement de figures du parti Républicain (le sénateur McCain) ou indépendantes (le sénateur Lieberman). C’est aussi dans ce contexte que le sénateur Biden fut à l’origine d’une des premières lois climat passée au Congrès en 1987 sous l’administration Reagan.

Sous l’ère Bush (2001-2009), le réchauffement climatique est devenu un marqueur divisant la classe politique en deux pôles antagoniques. Le Trumpisme a porté à son paroxysme cette polarisation. L’une des grandes inconnues politiques concerne la capacité du futur Président à trouver les majorités requises pour faire adopter par le Congrès des lois en phase avec son programme.

Comme l’indique Robert Stavins, un compromis sera plus facilement trouvé avec le Congrès sur les mesures de relance à base de ristournes fiscales et de subventions, auxquelles s’ajouteront des investissements fédéraux en matière d’infrastructures vertes principalement dans les réseaux électriques et le transport.

Même si ces investissements n’atteignent pas les montant visés par le programme (1700 milliards de dollars d’investissements fédéraux sur dix ans), ils vont injecter de l’argent public en faveur de la transition bas carbone, pour des montants bien supérieurs à ceux réalisés sous Obama.

Ce « Green New Deal » va amplifier la vague d’investissement dans les énergies renouvelables et la mobilité bas carbone. Mais cela restera insuffisant pour atteindre d’ici 2030 des objectifs ambitieux de réduction d‘émission. Pour y parvenir, il convient aussi de désinvestir rapidement et massivement des énergies fossiles. Et c’est là que ressurgit l’opposition frontale avec les Républicains.

 

La mère des batailles : le désinvestissement américain des énergies fossiles

Durant sa présidence (2008-2016), Obama a amorcé le retrait de l’utilisation du charbon dans le secteur électrique, même si son projet de « Clean Power Plan » n’a pas pu être appliqué du fait des recours juridiques. Malgré l’introduction de normes sur les émissions des véhicules automobiles et le blocage du projet d’extension de l’oléoduc Keystone, son administration n’a pas lancé une dynamique équivalente sur le pétrole et le gaz d’origine fossile.

Élu sur un programme de relance du charbon, Donald Trump n’a aucunement enrayé son déclin. Sa politique pro-hydrocarbures a, par contre, renforcé une stratégie visant à prolonger le plus longtemps possible leur exploitation (y compris celles des pétroles bitumineux du Canada). Elle a également stimulé leur usage dans le transport et dans l’industrie florissante des engrais et plastiques.

 

 

L’enjeu majeur de Joe Biden va être d’accélérer la sortie du charbon et de s’attaquer à celle du pétrole et du gaz. Une bataille qui va se jouer à trois niveaux.

– Au plan réglementaire, il faut s’attendre à une batterie de décrets présidentiels pour réintroduire l’arsenal des normes et procédures (notamment le calcul d’une « valeur sociale du carbone » pour les investissements fédéraux) mises à mal sous l’administration Trump. De l’interdiction des forages dans les zones protégées d’Alaska à celles réglementant les échappements des véhicules, il s’agit de limiter la production ou la consommation de pétrole et de gaz d’origine fossile. L’opposition des Républicains pourrait ici prendre la forme de recours juridiques, ralentissant l’action. Sous cet angle, Donald Trump laisse un cadeau empoisonné à son successeur : un renforcement inédit de juges conservateurs au sein du pouvoir judiciaire, Cours suprême incluse.

– Les instruments économiques sont mentionnés dans le programme Biden qui évoque le principe du pollueur-payeur et même un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières similaire à celui discuté en Europe. Il est clair que la tarification carbone (taxe ou système des quotas) serait la voie la plus sûre pour accélérer la sortie des fossiles en renchérissant leurs coûts. Pour être pratiquée à l’échelle fédérale, cette voie requiert un vote au Congrès difficile à obtenir. En 2010, l’administration Obama n’y était pas parvenu malgré une majorité plus confortable dans les deux chambres.  Reste la voie de l’élargissement par le bas des dispositifs existant en Californie et dans les  États de la côte Est.

– Le soutien de l’action des villes et des États va constituer la troisième cartouche de la prochaine administration. Elle est facile à tirer dans les États côtiers, à l’Est comme à l’Ouest. Leur action climatique n’a été que partiellement entravée par les obstacles multipliés par l’administration Trump. L’enjeu majeur concerne les États de l’intérieur, en commençant par ceux dont les économies sont les plus tributaires de l’énergie fossile : Texas, Wyoming, North Dakota, West Virginie, Oklahoma, … Ce sont des bastions républicains qu’il sera difficile d’entraîner.

 

Deux enjeux clefs : les producteurs d’énergie fossile et les pays moins avancés

A court terme, il faut s’attendre à un regain de la diplomatie climatique après l’installation de la nouvelle administration, Biden ayant annoncé son intention de réunir un sommet mondial sur le climat dès la première année de son mandat.

Les positions de l’Europe étant déjà connues, c’est vers la Chine que se tourneront en priorité les regards. À l’origine d’un peu plus du quart des émissions mondiales, sa voix pèse lourd. Lors de l’Assemblée annuelle des Nations Unies, le Président Xi Jinping s’est prononcé en faveur de la neutralité climatique à l’horizon 2060. Le véritable enjeu sera de traduire cette cible en objectifs intermédiaires d’ici la COP de Glasgow.

Durant la décennie 2010, la Chine a fortement infléchi la croissance de ses émissions en freinant l’expansion du charbon et en développant massivement l’électricité renouvelable. Peu contraignante, sa contribution déposée aux Nations-Unies lui permet cependant de poursuivre une hausse substantielle de ses émissions jusqu’en 2030. Une avancée majeure serait d’avancer d’une dizaine d’années ce pic, ce qui implique de renforcer la régulation sur les centrales thermiques, fâcheusement assouplie en 2018. La crise du Covid-19 conjuguée à la relance de la diplomatie climatique pourrait inciter les dirigeants à aller dans ce sens.

A plus long terme, les effets d’entrainement les plus importantes concernent le « reste du monde » qui est devenu, devant la Chine, le plus gros contributeur à l’accroissement des émissions mondiales durant la dernière décennie (voir graphique ci-dessous).

 

Figure 1. Source des données : J. G. J. Olivier et J. A. H. W. Peters (2020), « Trends in Global CO2 and Total Greenhouse Gas Emissions: 2019 Report. Report no. 4068 », PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, La Haye. En 2018, les 3 premiers émetteurs de gaz à effet de serre (Chine, US et UE-28) ont représenté 47 % des rejets mondiaux de GES. Le « Reste du monde » en représente 53%. C’est lui qui a le plus contribué à l’accroissement des émissions mondiales durant la dernière décennie.
Figure 1. Source des données : J. G. J. Olivier et J. A. H. W. Peters (2020), « Trends in Global CO2 and Total Greenhouse Gas Emissions: 2019 Report. Report no. 4068 », PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, La Haye.
En 2018, les 3 premiers émetteurs de gaz à effet de serre (Chine, US et UE-28) ont représenté 47 % des rejets mondiaux de GES. Le « Reste du monde » en représente 53%. C’est lui qui a le plus contribué à l’accroissement des émissions mondiales durant la dernière décennie.

 

Au sein de ce groupe, les pays producteurs et exportateurs d’énergie fossile sont ceux qui ont accru le plus leurs émissions. Depuis la COP-1 (Berlin, 1995), ils jouent la montre en freinant ou bloquant les négociations. Il convient de les réintégrer dans le processus car il sera impossible de viser une cible de réchauffement inférieure à 2°C sans une réorganisation drastique de leurs économies. Au plan politique, cela constitue un objectif aussi complexe que d’entraîner, dans le contexte américain, le Wyoming ou le North Dakota dans la transition bas carbone …

Les pays moins avancés, pèsent encore peu dans les émissions mondiales du fait de la faiblesse des rejets par habitant. S’ils reproduisent les sentiers de croissance historiques reposant sur les énergies fossiles, ils seront demain les plus gros émetteurs mondiaux. Pour l’éviter, il convient d’amorcer directement la transition bas carbone par un gigantesque effort d’investissement élargissant l’accès à l’énergie dont est privée une grande partie de leur population.

Il y a urgence en la matière, car ces pays sont lourdement affectés par la crise économique provoquée par le Covid-19. La voie la plus noble pour accompagner le retour des États dans l’accord climatique, serait de l’assortir d’une proposition immédiate d’allègement de leur dette publique et d’y engager un programme massif d’investissements verts. Si Joe Biden s’engageait sur une telle voie, en y associant la Chine et l’Europe, la conférence de Glasgow pourrait devenir ce point de rupture tant attendu en matière d’action climatique internationale.

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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