La stratégie de décarbonation des pays émergents est cruciale pour la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris. Parmi les politiques de tarification du carbone envisageables, l’instauration de taxes carbone fait de plus en plus adeptes.

© Mrs. Gemstone
© Mrs. Gemstone

Alors que les économies émergentes continuent d’enregistrer une croissance rapide, leur stratégie de décarbonation sera déterminante pour la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris sur le climat. Dans le cadre des approches globales visant à identifier les politiques de réduction de CO2 les plus pertinentes, une stratégie en particulier fait de plus en plus d’adeptes dans les pays émergents et en développement, à savoir, la tarification des émissions de gaz à effet de serre (GES). Les taxes carbone peuvent jouer un rôle important – dans le cadre d’un arsenal global de mesures climat – pour permettre la transition vers une économie sobre en carbone.

L’Accord de Paris engage la communauté internationale à limiter l’augmentation de la température mondiale en dessous de deux degrés et à parvenir à l’objectif « zéro émission » d’ici la fin du siècle. Ces objectifs seront difficiles à atteindre, exigeant une réduction mondiale des émissions de 41 à 72 % d’ici 2050 (IPCC, 2014). Les économies émergentes ont un fort potentiel de réduction des émissions (par rapport à un scénario de référence BAU – business as usual) à grande échelle et peuvent jouer un rôle significatif dans la décarbonation de l’économie mondiale. Par exemple, selon les projections à l’horizon 2050, les émissions de gaz à effet de serre des pays émergents et en développement devraient représenter entre 40 % et 70 % des émissions mondiales dans un scénario de référence. Au vu de cela, il est essentiel que les économies émergentes adoptent des politiques sobres en carbone à court terme, pour éviter de se retrouver piégées dans des trajectoires de développement fortement émissives à long terme.

Adhésion grandissante des pays émergents aux politiques de tarification du carbone

Pour relever ce défi, les économies émergentes choisissent de plus en plus de donner un prix aux émissions de gaz à effet de serre (on parle aussi de « tarification carbone ») afin d’encourager un comportement plus responsable et durable des pollueurs, ainsi qu’un changement dans les décisions d’investissement. La tarification carbone peut être gérée à l’aide d’instruments tels que, par exemple, les systèmes d’échange de quotas d’émissions (ETS, Emissions Trading System), les taxes carbone ou les normes d’émissions.


 

Outre la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ces politiques peuvent entraîner des co-bénéfices  bien adaptés au contexte des économies émergentes, tels que la réduction de la pollution atmosphérique, la décongestion du trafic urbain et l’intérêt pour l’adoption d’énergies renouvelables et de technologies bas carbone. La tarification carbone permet également de générer de nouveaux revenus qui peuvent être utilisés pour servir des objectifs de développement nationaux tels que l’assistance aux personnes pauvres et vulnérables (Decarbonizing Development Report, Banque mondiale, 2015) et pour financer les mesures de lutte contre le changement climatique (adaptation, efficacité énergétique, énergies renouvelables, etc.).

Les bénéfices de la tarification carbone étant de plus en plus documentés, davantage de gouvernements cherchent à intégrer ces politiques dans leur stratégie de décarbonation à long terme. Le choix de l’outil varie selon les pays, en fonction de leur situation et des priorités nationales. La taxe carbone est adoptée par un nombre croissant de pays émergents[1], notamment le Chili, le Mexique et l’Afrique du Sud. Il s’agit d’un prix fixe appliqué aux émissions de certains gaz à effet de serre et qui peut cibler l’économie entière ou des activités et/ou secteurs spécifiques.

En plus des bénéfices associés à tous les outils de tarification du carbone, la taxe carbone a des avantages spécifiques qui la rendent particulièrement attrayante pour les économies émergentes :

  • Elle exige moins de capacités institutionnelles que d’autres outils de tarification du carbone et s’appuie sur les capacités fiscales existantes (par exemple, déclaration et perception des impôts) ;
  • Elle peut, au fil des années, contribuer au développement ou à l’amélioration des systèmes nationaux de suivi, déclaration et vérification des émissions de gaz à effet de serre ;
  • Elle instaure un prix fixe qui garantit la visibilité pour les acteurs concernés par la taxe.

Si la taxe carbone peut s’avérer un instrument efficace, elle a néanmoins des limites :

  • Elle ne garantit pas de réductions des émissions, puisque l’exigence porte sur le paiement de la taxe et non sur la réduction des émissions ;
  • À l’instar des autres outils de tarification du carbone, elle pose le problème de l’acceptabilité politique, à cause – entre autres motifs – de l’impact sur la compétitivité des installations concernées ou de l’effet économique sur les utilisateurs finaux ;
  • La mise en œuvre de la tarification carbone peut avoir pour effet de délocaliser des activités fortement émissives (par exemple, les industries cimentière et sidérurgique) vers des juridictions soumises à différentes réglementations et où la taxe ne s’applique pas.

Adapter la taxe carbone aux circonstances nationales

Au cours des dernières années, tout en développant leur taxe carbone, le Chili, le Mexique et l’Afrique du Sud se sont engagés dans des processus techniques et politiques visant à s’affranchir de ces éventuelles limites, comme nous le verrons ci-dessous. Une initiative de la Banque mondiale, intitulée « Partnership for Market Readiness », va dans ce sens en aidant les pays en développement à élaborer et mettre en œuvre les politiques de tarification du carbone à travers la mise à disposition  de fonds, d’expertise et d’un soutien au renforcement des capacités.

La configuration de la taxe carbone est largement influencée par trois facteurs : le champ d’application, le prix et les mesures de flexibilité.

Ces caractéristiques reflètent les circonstances spécifiques à chaque pays et les résultats des consultations des ministères avec les parties prenantes. Le tableau ci-dessous montre les différentes caractéristiques types des taxes carbones adoptées ou en passe d’être adoptées par ces pays.

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Assurer l’acceptabilité et l’efficacité de la taxe carbone

Le prix du carbone nécessaire pour inciter à des réductions d’émissions conformes à l’objectif des 2°C risque à court terme d’être trop élevé pour être applicable dans tous les pays. Par conséquent, l’étalonnage du montant de la taxe carbone implique de trouver un compromis entre la faisabilité et une approche visant à favoriser les évolutions comportementales de long terme nécessaires pour permettre un développement sobre en carbone.

Pour les pays néophytes en la matière, la définition du champ d’application de la taxe carbone est une étape importante afin de déterminer l’efficacité de la politique en terme de réduction des émissions. Pour obtenir une efficacité maximale, les gouvernements introduisent généralement la taxe carbone dans les secteurs où elle est susceptible d’entraîner les plus fortes réductions d’émissions. Par exemple, au Chili, le gouvernement a décidé de la mettre en œuvre dans le secteur de l’énergie, qui est la principale source d’émissions du pays (75 % ou 68,4 GtCO2e en 2010).

Le premier projet de taxe carbone au Mexique a marqué un changement radical par rapport à la politique lancée en 2014, caractérisée par un taux initial plus élevé. Après des négociations avec les divers acteurs, une révision à la baisse du prix du carbone a été décidée, tandis que le gaz naturel était exonéré d’impôt. Cet exemple montre bien qu’il peut s’avérer difficile pour un pays de définir un prix optimal et que l’étalonnage du montant doit être un processus évolutif à long terme, qui s’accompagne d’une ambition croissante avec le temps. L’objectif final devrait être de fixer un prix susceptible de provoquer le changement de comportement nécessaire pour garantir des trajectoires de développement moins émissives.


 

La consultation des parties prenantes est une étape importante pour garantir l’acceptabilité d’un outil de tarification du carbone. En Afrique du Sud, compte tenu des secteurs fortement émissifs (énergie et industrie), la taxe carbone du pays a été conçue en tenant compte des préoccupations de compétitivité internationale. À cet égard, le gouvernement a engagé des discussions avec les divers acteurs qui ont conduit à un certain nombre de dispositions visant à aider les principaux émetteurs à supporter l’impact de la taxe dans la durée : par exemple, des exonérations accordées aux entités affectées dans la première période de conformité et garantissant que l’impact global de la taxe sera sans incidence sur les recettes jusqu’à 2020. En acceptant de tels compromis, le gouvernement peut favoriser une plus large acceptation de la part des parties prenantes lors des premières années de mise en œuvre de cette fiscalité. Toutefois, il convient de noter que ces compromis peuvent se solder par une diminution de l’efficacité économique et environnementale de la taxe carbone, d’où la nécessité de la réévaluer avec le temps.

Si elles ne constituent par un outil de réduction totale des émissions, les taxes carbone peuvent avoir un certain effet en termes de décarbonation dès lors qu’elles font partie d’un ensemble de politiques complémentaires, et elles représentent un premier pas vers la réalisation d’un objectif ambitieux de lutte contre le changement climatique. Comme le montrent les exemples du Chili, du Mexique et de l’Afrique du Sud, elles peuvent être adaptées à la situation des pays en développement et s’inscrivent pertinemment dans un modèle de développement durable. Forts de ce constat, nous pouvons escompter l’adoption croissante d’instruments de tarification du carbone dans les stratégies nationales des pays en développement, ce qui contribuera à consolider l’engagement[2]  en faveur de la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris.


 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

[1] Les pays doivent régulièrement examiner, communiquer et actualiser leurs contributions déterminées au niveau national (CDN) conformément à l’Accord de Paris, pour poursuivre l’effort ambitieux de lutte continue contre le changement climatique. En conséquence, ce processus devrait aider les économies émergentes et en développement à mettre à œuvre les politiques de tarification du carbone.
[2]  Près de quarante pays et vingt juridictions sous-nationales ont établi ou prévoient d’établir des dispositifs de tarification du carbone. (State and Trends of Carbon Pricing, Banque mondiale, 2015)

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