Malgré le consensus sur la nécessaire coordination de l’aide européenne dans les États fragiles, les bonnes pratiques sont encore trop rares. Les pratiques de coordination ascendantes semblent faire d’avantage leur preuve que les grands projets descendants.

© Didier Gentilhomme pour l’AFD. “Bidonville à proximité de la décharge Koshe Reppi. »

D’ici 2030, deux tiers de la population mondiale la plus pauvre se trouveront dans des situations de conflit et de fragilité. Si nous voulons nous attaquer efficacement aux défis multidimensionnels (politiques, économiques, sociaux, environnementaux, sécuritaires) des États fragiles, il est indispensable que les donateurs européens se coordonnent. Les chercheurs, les décideurs politiques et les spécialistes dans ce domaine s’accordent tous à dire que dans le contexte d’États fragiles, la coordination de l’aide européenne est plus que nécessaire. Pourtant, lorsqu’il s’agit de savoir ce que l’Union européenne (UE) peut ou devrait faire, la confusion et l’ambiguïté règnent encore.

 

 

Facteurs clés pour la coordination de l’aide européenne dans les États fragiles

D’après nos recherches au Niger, en Palestine, en République démocratique du Congo et en Haïti, les cas les plus prometteurs sont les approches ascendantes au sein d’un petit groupe de quatre ou cinq agences représentant une masse critique en termes de budget et d’expertise. Elles conjuguent plusieurs formes de mise en œuvre conjointes, à la fois « douces » (analyses partagées, projets pilotes communs, missions et ateliers conjoints, coopération informelle) et « dures » (coopération déléguée, fonds communs, cofinancement).

Des efforts soutenus pour s’aligner sur le gouvernement partenaire, la flexibilité institutionnelle et le soutien politique apporté par les sièges des organisations sont les conditions préalables essentielles au succès. Dès lors, ces petits groupes de coopération peuvent engendrer une dynamique qui attire plus de donateurs et inspire d’autres secteurs.

 

L’UE sur la mauvaise voie ?

Les grands projets conçus par les institutions européennes n’ont pas tenu leur promesse d’amélioration de la coopération européenne. D’abord, la Programmation conjointe n’est pas la panacée que certains espéraient. Le processus n’en est qu’à sa phase expérimentale et générera, au mieux, des synergies entre les donateurs européens sur le long terme. La Programmation conjointe ne semble donner des résultats que lorsqu’elle s’appuie sur une collaboration préexistante entre des donateurs. Mais dans certains pays (notamment en RDC et au Niger), les personnes interrogées se demandent parfois si la délégation de l’UE ne pourrait pas d’avantage mettre la priorité sur la Programmation conjointe pour la faire avancer. Même en Palestine, où l’UE et certains observateurs ont évalué la Programmation conjointe comme relativement efficace, les professionnels attendent de constater par eux-mêmes les bénéfices escomptés. Entre temps, ils continuent à se battre au quotidien pour poursuivre le développement dans un environnement où les incitations à la coordination font largement défaut.

D’autre part, les fonds fiduciaires divers et variés ne jouent toujours pas le rôle espéré de tremplin à la coordination de l’aide européenne. Le Fonds fiduciaire d’urgence pour l’Afrique de l’UE, notamment, a fait l’objet de vives critiques sur le terrain pour son manque de transparence et d’appropriation. Par ailleurs, il fait obstacle aux programmes d’aide existants. Comme le souligne un expert au Niger, « le Fonds fiduciaire a encouragé la concurrence plutôt que la coordination entre les agences. » Les ONG de défense des droits de l’homme regrettent l’approche trop restrictive de l’UE vis-à-vis de la migration en Afrique. Ce qui rend le tableau encore plus sombre est que, même si les projets financés semblent prodéveloppement, ils finiront par échouer, car ils ne s’attaquent pas, voire même aggravent la fragmentation de l’aide. Le Fonds fiduciaire d’urgence de l’UE risque donc de compromettre plus d’une décennie d’engagements des donateurs internationaux sur les principes d’efficacité de l’aide.

 

 

Vers un rôle de facilitateur

Au lieu de cela, l’UE pourrait jouer un rôle de facilitateur modeste mais essentiel. Cela impliquerait principalement qu’elle encourage les facteurs qui facilitent la coordination de l’aide déjà instaurée entre de petits groupes d’agences, en fournissant des biens et services communs sans s’engager dans une (micro)gestion descendante.

On trouve des exemples embryonnaires de cette approche dans les pratiques de coordination les plus prometteuses, où l’UE encourage (in)directement la coopération entre de petits groupes de donateurs.Par exemple, l’UE soutient indirectement la coopération en matière de sécurité alimentaire au Niger entre les agences de développement luxembourgeoise (LuxDev), suisse (SDC) et danoise, partiellement financée par les banques de développement française (AFD) et allemande (KfW), à travers la conditionnalité du soutien budgétaire. En Palestine, l’UE facilite la coordination de l’aide européenne, notamment dans les domaines de l’enseignement et de la formation professionnelle : la Belgique, l’Irlande, la Finlande, la Norvège et l’Allemagne coordonnent leurs aides par le biais de la communication commune et de la coopération déléguée. Le Conseil des affaires étrangères a joué un rôle clé en fournissant un soutien politique pour la question sensible des investissements dans les infrastructures sociales de la zone C des territoires palestiniens, avec le Danemark, la France (AFD) et le Royaume-Uni. L’atelier de Kinshasa en 2015 et le groupe de travail sur la fragilité illustrent également le potentiel de l’UE en tant que facilitateur pour l’élaboration d’analyses conjointes entre les donateurs européens.

Mais ces exceptions restent limitées. S’agissant du rôle de facilitateur de l’UE, il y a des solutions à portée de main qui ne sont pas exploitées pour le moment. Il est intéressant de voir que, dans différents pays et contextes, les professionnels qui pilotent les initiatives de coordination ascendantes se désignent comme les trois ou quatre « mousquetaires » parce qu’ils appliquent la devise « Un pour tous et tous pour un ». La métaphore est pertinente : si vous voulez coopérer dans les États fragiles, vous devez vous faire confiance, être courageux et vous engager à travailler pour le bien commun. Toutefois, la coordination de l’aide européenne ne devrait pas dépendre de la présence (ou de l’absence) d’individus engagés et l’UE peut jouer un rôle pivot en facilitant les pratiques existantes.

 

Biens et services communs

Quels sont donc les biens et services communs que l’UE pourrait fournir en tant que facilitateur de la coordination de l’aide dans les États fragiles ? Premièrement, elle peut soutenir les études conjointes qui profitent aux pratiques de coordination existantes. En plus des analyses générales préparées à Bruxelles, les professionnels bénéficieraient d’autres études sur des sujets spécifiques (par exemple, la cartographie). Par ailleurs, compte tenu du grand nombre d’études et d’audits qui ne sont actuellement pas disponibles au public ou aux autres donateurs, il devrait y avoir un accès libre à la recherche financée par les fonds publics. Conformément à ses exigences en matière de politique de recherche (telles que celles de son programme-cadre Horizon 2020 pour la recherche et l’innovation), l’UE peut promouvoir une culture d’information ouverte.

En second lieu, l’UE peut faciliter la communication commune des programmes de coordinationexistants, même si elle n’y est pas impliquée elle-même, et renforcer ainsi la visibilité et le soutien public aux politiques de développement. Un exemple récent, et rare, est les vidéos communes promues par la représentation de l’UE en Palestine sur la coopération dans les secteurs de l’éducation et de l’eau.

 

 

Troisièmement, les missions conjointes organisées par l’UE et impliquant des experts sont rares et devraient être encouragées à différents stades du cycle du projet. Notre étude de cas sur le programme agricole, qui a démarré en Palestine par une mission commune des Pays-Bas et de la Suisse à Gaza, illustre à quel point ces missions favorisent l’apprentissage partagé et déclenchent de nouvelles coopérations au sein d’un petit groupe d’agences. Et les initiatives européennes en sortent renforcées.

Quatrièmement, les personnes interrogées reconnaissent que des progrès pourraient être faits en matière de partage de la logistique et des infrastructures. Dans aucun des pays étudiés, nous n’avons constaté de telles pratiques.

Cinquièmement, des formations communes contribueraient largement à l’échange d’informations, éviteraient les doubles emplois et favoriseraient les approches communes. L’information sur les formations communes organisées par les institutions européennes parvient rarement aux professionnels en dehors de la sphère bruxelloise. Les stages de formation à Bruxelles (par exemple, au Collège européen de sécurité et de défense) devraient être promus dans toute l’Europe et impliquer les professionnels. Sur le terrain, certaines des personnes interrogées rapportent qu’elles ont entendu parler par hasard des formations de l’UE sur des sujets tels que l’intégration des droits de l’homme. Par ailleurs, certains professionnels ne connaissaient pas les outils basiques de la coopération européenne tels que la Programmation conjointe, ce qui montre clairement qu’il faut plus de formation commune (participative).

 

Vers une nouvelle politique européenne de développement

Sur le plan conceptuel, la facilitation intègre les autres rôles de l’UE en matière de développement : le rôle de donateur (projet des années 1990, lorsque l’UE est devenue un donateur à part entière), le rôle d’harmonisateur (projet des années 2000, lorsque l’UE a décidé de privilégier la coordination de l’aide, plutôt que les dons) et le rôle de force politique (projet entrepris depuis 2010 pour améliorer la cohérence de la politique étrangère). Si le nouveau Consensus européen pour le développement aux allures d’inventaire à la Prévert n’a suscité que peu d’enthousiasme parmi les professionnels interrogés, le rôle de facilitateur semble offrir un scénario plus attrayant pour l’UE dans le domaine du développement au cours des prochaines décennies.

Un tel rôle de facilitateur est souhaitable, car il stimulerait les facteurs permettant une coordination de l’aide européenne réussie. Il est par ailleurs faisable, car il ne nécessite pas de mobiliser des budgets très importants ou d’élaborer des instruments de politique étrangère de haut niveau. Au lieu du long et difficile chemin menant de la Programmation conjointe à la mise en œuvre conjointe via l’adoption de stratégies communes, une approche ascendante centrée sur les initiatives de coordination déjà existantes pourrait constituer une voie plus prometteuse. L’UE ne serait pas moins puissante pour autant : elle renforcerait son action tout en réduisant les efforts déployés. Faciliter les coopérations de groupe, fonctionnelles et ascendantes, en vue de résoudre des problèmes d’action collective, était l’ambition des leaders européens dans les années 1950, une stratégie aujourd’hui en phase avec les plaidoyers pour une Europe à plusieurs vitesses dans le contexte post-Brexit.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog représentent uniquement les points de vue des auteurs. Elles sont fondées sur un rapport de recherche commandité par le réseau d’experts sur la coopération européenne au développement. Ce rapport, intitulé « Exploring the Potential for Improving the Existing European Coordination Mechanisms in Fragile States  » (« Explorer le potentiel d’amélioration des mécanismes de coordination européens dans les États fragiles », Jan Orbie, Sarah Delputte, Yentyl Williams, Lies Steurs, Joren Verschaeve), comprend une étude de la documentation et des interviews réalisées dans les sièges des agences européennes (# 56) et sur le terrain (# 127). Vous pourrez trouver la synthèse de ce rapport ici ainsi qu’une vidéo expliquant les principaux résultats.

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