Financer les politiques sociales par les impôts peut parfois générer de la pauvreté. Nora Lustig, économiste argentine, revient sur ce paradoxe fiscal de la lutte contre les inégalités.

Donner accès à des services d’éducation et de santé gratuits est l’un des outils fondamentaux des gouvernements pour combattre les inégalités, particulièrement les inégalités des chances. Mais dans les pays à faibles revenus, financer les dépenses d’éducation et de santé grâce aux impôts peut aggraver la situation des plus pauvres en diminuant leur pouvoir d’achat sur la nourriture et les biens de première nécessité. Si la majorité de la population est pauvre, il est difficile de la taxer, même si le but ultime est de l’aider. En combattant les inégalités par le biais d’investissements dans l’éducation, les infrastructures et la santé, les gouvernements peuvent nuire aux pauvres à court terme. C’est à cet effet paradoxal des politiques de lutte contre les inégalitaires que s’intéresse l’économiste argentine Nora Lustig.

 

Vos recherches montrent que, dans les pays en développement, les politiques fiscales peuvent accroître la pauvreté au lieu de la réduire. Comment est-ce possible ?

Au Commitment to Equity Institute, nous avons analysé l’impact des transferts sociaux (aides sociales, aides à l’accès à la nourriture et aux ressources énergétiques, dépenses publiques pour l’éducation et la santé) et des impôts (sur les revenus et TVA) sur les inégalités de revenus et sur la pauvreté. L’étude s’intéresse à plus de trente pays à faibles et moyens revenus sur tous les continents, du Brésil au Guatemala, de l’Éthiopie à l’Afrique du Sud, de l’Indonésie au Sri Lanka et de la Russie à la Géorgie.

Pour analyser l’impact des politiques fiscales sur la répartition des richesses, il est utile de distinguer la partie en liquidités du système et la partie en nature. Cette partie en liquidités inclut les impôts et les aides, directs et indirects. La partie en nature comprend la valeur monétisée de l’éducation et de la santé publiques. Les résultats de nos recherches montrent que les politiques fiscales réduisent toujours les inégalités. Cependant, en calculant les niveaux de revenus en bas de l’échelle sociale avant et après les impositions et les aides, nous avons remarqué que les pauvres peuvent devenir plus pauvres à cause de ces mêmes politiques.

En Éthiopie, au Ghana, au Guatemala, au Nicaragua, en Tanzanie et en Ouganda, par exemple, le nombre de pauvres est plus élevé après imposition directe et indirecte, nette d’aides. Dans ces six pays, les politiques fiscales augmentent la pauvreté : le système aide moins de pauvres à sortir de la pauvreté qu’il n’en enfonce dans la pauvreté. Si on met de côté les efforts gouvernementaux dans les secteurs de la santé et de l’éducation, les plus pauvres auraient de meilleurs revenus sans impôts et sans aides. En d’autres termes, surtout dans les pays à faibles revenus, les pauvres sont souvent des contributeurs nets au système : ils payent plus en taxes qu’ils ne reçoivent d’aides. C’est l’un des principaux résultats de notre recherche. Nous appelons cela la paupérisation fiscale.

 

Est-il acceptable, d’un point de vue éthique, que les pauvres soient des contributeurs nets du système fiscal ?

Certains pensent que oui, dans la mesure où les pauvres bénéficieront sur le long terme de la croissance amenée par les dépenses publiques en matière d’infrastructures et d’éducation, par exemple. Mais les pauvres, en particulier les très pauvres, ne peuvent pas attendre que cette croissance prenne effet. Ce sont des personnes très vulnérables, qui vivent sous le seuil de pauvreté de 1,9 dollar par jour défini par la Banque mondiale. Pour elles, une baisse de revenus – même faible – peut avoir de graves conséquences : des revenus plus bas peuvent aggraver leur nutrition et impacter l’accès à l’éducation de leurs enfants. Dans la mesure du possible, il faudrait modifier le système pour ne pas appauvrir ces populations. Notre objectif devrait être que les tranches les plus pauvres soient des bénéficiaires nets – et non des contributeurs nets – du système fiscal.

 

 

Par quel mécanisme les pauvres payent-ils plus d’impôts qu’ils ne reçoivent d’aides ?

Ce sont principalement les taxes à la consommation qui appauvrissent les pauvres. Ceux-ci payent les impôts indirects comme la TVA, les frais de douane sur les biens importés qu’ils achètent ou encore les taxes sur le tabac et l’alcool. Ces prélèvements peuvent entamer sérieusement leurs maigres ressources. On peut, bien sûr, toujours arguer que les taxes sur les cigarettes et sur l’alcool ont pour but d’améliorer la santé d’une population. Mais nous devons tout de même mesurer les impacts de ces politiques avec précision et avoir les idées claires sur ce que nous sommes prêts à accepter et à tolérer en tant que société. C’est nécessaire pour prendre une décision éclairée.

 

Ces effets négatifs du système fiscal sont-ils dus à des erreurs des législateurs ?

Le fait que la politique fiscale appauvrisse les pauvres, lorsque cela arrive, n’est pas le résultat d’un plan diabolique. Les gouvernements n’ont pas l’intention d’appauvrir les pauvres. Jusqu’à ce que les résultats de notre étude soient publiés, ces conséquences étaient largement méconnues. Avec ces nouvelles informations, nous pouvons maintenant évaluer les cas dans lesquels ces effets négatifs sont le résultat d’erreurs involontaires et ceux qui sont les conséquences inévitables de choix politiques conscients et plus vastes.

 

Des pays en développement ont-ils changé leurs politiques d’imposition et d’aides après avoir pris connaissance de vos recherches ?

Oui, l’Éthiopie, par exemple. Le gouvernement a été surpris par les résultats montrant qu’une partie considérable des pauvres étaient des contributeurs nets du système. Cela l’a convaincu de prendre des mesures. Dans ce pays, les impôts directs étaient payés quasiment par toute la population, même par les pauvres. La situation de bon nombre d’entre eux a empiré à cause de deux facteurs : le seuil minimal d’imposition était bas à cause de l’inflation et le programme de filet de sécurité productif (ou Productive Safety Net Program, PNSP), principal système d’aide du pays, était bien ciblé mais couvrait trop peu de foyers et pour trop peu de bénéfices. En 2016, le gouvernement a étendu la couverture du PNSP pour y inclure des foyers vivant en zone urbaine et a relevé le plancher des revenus personnels imposables. Si ces changements n’ont pas éliminé totalement le problème, cet ajustement de politique était important pour réduire l’ampleur de la paupérisation.

 

 

Les pays développés rencontrent-ils également ce problème ?

Il n’y a pas de recherche équivalente pour les pays développés, mais ils reposent plus largement sur des impôts directs progressifs. Le risque que les pauvres soient appauvris par un système progressif est moindre.

 

Que doivent retenir en priorité les législateurs de cette étude ?

Premièrement, les législateurs doivent être conscients que les politiques fiscales peuvent avoir des effets néfastes sur les inégalités et sur la pauvreté : les inégalités peuvent se réduire mais la pauvreté peut augmenter avec les impôts et les aides. De fait, certaines politiques faites pour s’attaquer aux inégalités en investissant dans l’éducation et la santé peuvent augmenter la pauvreté si elles font des pauvres les contributeurs nets du système.

Deuxièmement, les gouvernements doivent conduire des études minutieuses pour comprendre qui subit les impôts et qui bénéficie des aides, et doivent augmenter les ressources domestiques afin de réduire l’appauvrissement. Ils doivent aussi s’attaquer à l’évasion et à la fraude fiscales des élites de leur pays, ne pas subventionner les multinationales et les biens principalement consommés par les riches, et minimiser le plus possible (si ce n’est annuler) les taxes sur les biens de consommation de première nécessité. Les aides doivent bénéficier en priorité aux personnes pauvres et vulnérables.

 

Si l’augmentation des ressources dédiées à l’éducation et à la santé dans les pays à faibles revenus risque de nuire aux populations pauvres, quelles sont les alternatives ?

À l’Assemblée générale des Nations unies en septembre 2015, les pays du monde entier se sont engagés à atteindre les Objectifs de développement durable d’ici 2030. Ces propositions ont omis le fait que ces objectifs impliquent de faire des compromis. Ainsi, la nécessité d’augmenter les revenus domestiques pour atteindre des objectifs d’éducation et de santé dans des pays à faibles revenus peut se traduire indirectement par la réduction des revenus dédiés à l’achat de nourriture et de biens de première nécessité dans les foyers les plus pauvres. Dans un tel contexte, les ressources devront provenir d’ailleurs. Les pays avancés et le système multilatéral devront faire en sorte que les ressources (aides et capitaux compensatoires) et les opportunités (échanges commerciaux et politiques migratoires) soient accessibles aux populations pauvres, en particulier à celles vivant dans les pays les plus défavorisés du monde.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.
 

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