Franck Galtier
Franck Galtier

La sécurité alimentaire et le développement remis en cause par l’instabilité des prix alimentaires

L’instabilité des prix alimentaires au sein des pays en voie de développement est généralement très marquée, il suffit de voir les deux graphiques qui suivent pour s’en convaincre. Elle a de graves conséquences.

Elle affecte d’abord la sécurité alimentaire. En cas de hausse des prix, certains ménages pauvres sont en effet contraints de réduire leur consommation. Elle bloque aussi les révolutions vertes : si les prix sont trop instables, les producteurs n’investissent pas et la productivité de l’agriculture reste faible, ce qui compromet l’ensemble du processus de développement économique (Timmer, 1988 ; World Bank, 2007). Enfin, elle peut générer une instabilité politique ou macroéconomique. (émeutes urbaines, déficit budgétaire, instabilité du taux de change).

Prix du mil au MaliSource : Observatoire du marché agricole.

Cette instabilité peut être d’origine interne : chocs climatiques et attaques de criquets affecteront les récoltes, et les mouvements de panique provoqueront des achats massifs et de la rétention de stocks. L’instabilité peut aussi provenir des marchés internationaux. Comme le montre la figure ci-après, entre 2000 et 2007 à Bamako, le prix à la consommation du riz importé était d’une remarquable stabilité, alors que celui des céréales locales s’est révélé très instable. Réciproquement, en 2008, la flambée des prix internationaux a généré une augmentation de 33 % de l’ensemble des céréales, alors même que seulement 3 % des céréales consommées au Mali sont importées !

Ceci se traduit par des crises de prix répétées (ainsi les pays du Sahel ont connu 5 crises en 10 ans : 2002, 2005, 2008, 2010 et 2012 !). Du fait du changement climatique, de la réduction des stocks mondiaux de céréales, du développement des biocarburants ou encore de la financiarisation croissante des marchés à terme agricoles, cette instabilité est sans doute appelée à s’accroître dans les prochaines années.

Le prix des céréales à Bamako

Source : Observatoire du marché agricole.

 

L’échec de la doctrine dominante pour gérer l’instabilité des prix alimentaires

Depuis la fin des années 80, l’idée domine qu’il vaut mieux gérer l’instabilité des prix à partir des instruments de marché, en favorisant le commerce et le développement des instruments de couverture des risques. S’agissant des produits alimentaires de base, une intervention publique protégeant les consommateurs pauvres est nécessaire mais l’idée prévaut qu’elle ne doit être activée qu’en temps de crise et réservée aux personnes en situation d’insécurité alimentaire. On parle d’aide d’urgence ciblée. Cette doctrine a échoué. La libéralisation n’a souvent pas permis de réduire significativement l’instabilité des prix et encore moins de la maintenir dans des limites acceptables pour les producteurs et les consommateurs.

De plus, le développement tant attendu des instruments de couverture des risques ne s’est pas produit pour les produits alimentaires de base. Pour le mil, le sorgho et le manioc, il n’existe tout simplement pas de marchés à terme. Pour le riz, ces marchés ne fonctionnent pas. Et pour le blé et le maïs, ces marchés sont souvent localisés loin des pays en développement – à Chicago par exemple -, si bien que les prix au sein de ces pays sont souvent largement déconnectés de ceux des marchés à terme, du fait des coûts de transport et des différences de qualité. Ceci réduit de fait et considérablement la couverture fournie par ces marchés aux producteurs et commerçants des pays en développement.

Si les transferts ciblés de nourriture et d’argent sont parvenus à limiter l’ampleur de l’insécurité alimentaire, ils ne sont cependant parvenus ni à freiner la perte de résilience de nombreux ménages (dont l’épargne – mobilisée pour passer les crises successive – a considérablement fondue) ni à empêcher certains de tomber dans la malnutrition chronique. C’est la grande leçon de  la crise survenue en 2005 au Niger : le problème réside moins dans la violence des chocs que dans la fragilisation croissante de ménages affaiblis par des crises répétées (Michiels et Egg, 2008). Dans ce contexte, il est évident qu’une aide limitée aux périodes de crise et réservée aux ménages déjà en insécurité alimentaire ne permet ni de stopper les phénomènes de décapitalisation ni d’apporter une réponse satisfaisante à la malnutrition chronique. En outre, gérer les crises uniquement à partir de l’aide d’urgence ciblée n’est pas une stratégie durable car avec la baisse de résilience des ménages, le coût de la prise en charge des crises augmente au cours du temps (au Niger, il a été deux fois plus élevé en 2010 qu’en 2005. cf. Michiels et al., 2011).

 

Quelle stratégie alternative ?

La protection des consommateurs les plus pauvres nécessite la mise en place de transferts (d’argent ou d’actifs) permanents  vers ces ménages. Des filets de sécurité générant de tels transferts existent déjà dans certains pays, à l’instar du Productive Safety Net Program d’Éthiopie, mais ceux-ci sont rares et, lorsqu’ils existent, ils sont souvent sous-dimensionnés. Dans les régions soumises à des crises de prix répétées (comme le Sahel et la Corne de l’Afrique), freiner les phénomènes de décapitalisation des ménages peut en outre impliquer d’empêcher les prix de prendre des valeurs extrêmes à la hausse.

Protéger les producteurs pour stimuler leurs investissements passe par la mise en place de prix plancher. C’est en tous cas la leçon de l’histoire : de tels dispositifs ont presque toujours accompagné la mutation des agricultures européennes, nord-américaines et asiatiques vers une plus grande productivité de la terre et du travail (Demeke et al., 2012 ; Timmer 1989).

Ceci conduit à l’idée de stabiliser les prix en les maintenant dans une bande prédéfinie, ce qui peut se faire en absorbant les excédents et en comblant les déficits par la régulation des importations et des exportations ou le recours à des stocks publics.  Différentes objections ont été émises à l’encontre de cette politique : elle empêcherait les prix de jouer pleinement leur rôle de signal indiquant la rareté des biens et priverait les producteurs de l’« assurance naturelle » induite par le fait que quand les récoltes sont mauvaises, les prix sont élevés et vice versa (Newbery et Stiglitz, 1981). Le maintien de prix plafonds aurait quant à lui pour effet de décourager le commerce et le stockage privé.

La portée réelle de ces objections doit cependant être relativisée. Empêcher les prix de prendre des valeurs extrêmes peut parfois les empêcher de se déconnecter de la réalité comme cela se produit lors des mouvements de panique ou des bulles spéculatives. Même lorsque les prix reflètent bien la disponibilité réelle des produits alimentaires, il est souvent préférable que les décisions soient guidées par les tendances de moyen terme plutôt que par la conjoncture de très court terme. Quant à l’« assurance naturelle » des producteurs, elle ne joue que s’il existe une corrélation négative entre les prix et les niveaux individuels de récolte des producteurs ce qui est rarement le cas, surtout lorsque le produit fait l’objet d’échanges internationaux. Enfin, l’effet dépressif des interventions publiques sur le commerce et le stockage privé peut être considérablement réduit si les interventions sont prévisibles (car régis par des règles connues de tous) et déclenchées à bon escient (plafond fixé à un niveau suffisamment élevé) (Jayne, 2012).

S’il est vrai que les politiques de stabilisation des prix des produits alimentaires de base sont coûteuses (détaxe des importations, entretien de stocks publics) et peuvent générer des distorsions, pour les pays en développement les gains à en attendre en matière de sécurité alimentaire et de développement sont immenses (Galtier 2012b ; 2013).

 

Références

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