L’OCDE révise actuellement la définition de l’aide publique au développement, outil majeur de lutte contre la pauvreté. Mais si les gouvernements et citoyens du Sud ne sont pas davantage consultés, cette réforme risque de se faire à leur détriment.

A meeting at the OECD Conference Center in Paris. Photo: OCDE/Andrew Wheeler
A meeting at the OECD Conference Center in Paris. Photo: OCDE/Andrew Wheeler

Les règles définissant ce qui peut être compté comme de l’aide publique au développement (APD), outil majeur de lutte contre la pauvreté, sont en cours de révision à l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Si cette réforme de l’aide ne s’accompagne pas des critères et sauvegardes nécessaires – établis en consultation avec les gouvernements et citoyens du Sud –, elle risque de se faire au détriment des plus pauvres.

 

Une réforme cruciale qui avance à pas feutrés

Depuis plus de deux ans, les représentants des pays donateurs s’affairent autour d’un agenda bien rempli sous l’égide du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE à Paris. Leur objectif : réviser les règles dictant ce qui peut être compté – ou non – comme de l’aide publique au développement. Les deux priorités pour 2017 sont de définir dans quelle mesure l’APD peut permettre 1) de promouvoir le développement du secteur privé dans les pays en développement, et 2) de financer l’accueil des réfugiés dans les pays riches. Si ces travaux peuvent sembler techniques, ils ont des implications politiques fondamentales pour l’avenir de l’APD. Or jusqu’à présent, les discussions avancent à huis clos à Paris, sans réelle consultation avec les premiers impactés, à savoir les pays en développement et la société civile. L’importance d’un processus de réforme de l’aide transparent et inclusif avait pourtant été actée dans l’Accord du financement du développement (§ 55) entériné à Addis-Abeba en 2015.

 


 

Encourager l’aide en appui au secteur privé : quel impact dans la lutte contre la pauvreté ?

Le premier axe de la réforme vise à permettre une plus grande comptabilisation et utilisation de l’APD sous forme de prêts, d’investissements ou de garanties à destination d’acteurs privés[1]. Ce type de financement est souvent véhiculé à travers des institutions financières de développement – Proparco dans le cas de la France. L’objectif affiché de cet axe de la réforme est d’encourager le développement du secteur privé dans les pays pauvres, avec à la clé plus de croissance et la création d’emplois.

Il ne fait aucun doute que le secteur privé joue un rôle fondamental dans le processus de développement. La croissance générée par les acteurs privés a contribué à une réduction sans précédent de la pauvreté à travers le monde ces dernières décennies. Il fait donc tout à fait sens que les pouvoirs publics encouragent une croissance inclusive et soutenable, qui bénéficie au plus grand nombre et préserve la planète. Cependant, face aux résultats souvent mitigés des partenariats entre acteurs publics et privés, qui représentent l’une des formes de mobilisation du secteur privé pour le développement, Oxfam s’interroge sur la pertinence et la légitimité de l’utilisation de fonds limités d’aide publique pour appuyer des projets menés par le secteur privé. Le recours à un partenariat public-privé pour la construction et la gestion du plus grand hôpital du Lesotho, soutenu par la SFI – la branche d’investissement privé de la Banque mondiale – est un exemple parlant des dangers de ce modèle et des impacts néfastes qu’il peut entraîner sur les inégalités.

Une étude d’Oxfam et Eurodad révèle qu’il existe peu de données probantes sur l’impact en termes de développement et de réduction de la pauvreté des partenariats avec le secteur privé. De plus, l’étude montre que bien souvent ces derniers pèchent par un manque d’alignement avec les principes fondamentaux d’efficacité de l’aide : l’appropriation par les pays partenaires est limitée, et la transparence et la redevabilité ne sont pas au rendez-vous. L’application de ces standards est certes plus complexe dans le cas de montages financiers impliquant des partenaires privés. C’est pourquoi les bailleurs doivent redoubler d’efforts pour s’assurer que tout argent public « labellisé » APD respecte l’esprit de ces principes, sans quoi nous craignons une érosion de la qualité de l’aide.

Autre point préoccupant : la prévention de risques environnementaux et sociaux est parfois plus difficile à assurer dans le cadre de projets impliquant des intermédiaires privés, comme l’illustre une enquête récente sur des projets soutenus par la Banque mondiale et transitant par des banques commerciales et fonds de capitaux privés en Asie du Sud-Est. Par ailleurs, près de la moitié des fonds déboursés par les institutions financières de développement ont pour bénéficiaires des filiales d’entreprises basées dans des pays de l’OCDE. Un accroissement de l’aide transitant par ces entités engendre donc le risque de profiter davantage aux grands groupes de pays développés plutôt qu’aux opérateurs privés – en particuliers aux PME – des pays en développement.

 

L’hôpital Queen Mamohato Memorial au Lesotho. Photo © Banque mondiale.

 

Enfin, ce type de projet tend à se concentrer sur les pays à revenus intermédiaires plutôt que sur les pays les moins avancés, où les retours sur investissements sont plus difficiles à atteindre. Il tend également à privilégier les secteurs de l’énergie, de l’industrie et de la banque. À terme, une incitation à utiliser de l’aide pour ce type de projets pourrait redessiner les contours de l’APD, et se traduire par moins de financements pour des programmes publics dans les secteurs sociaux tels que la santé et l’éducation. Dans un contexte où les volumes d’aide publique au développement sont globalement stagnants (voire en baisse dans certains pays), il faut s’interroger sur la façon dont cette réforme de l’aide peut influencer les pratiques des bailleurs, dans un avenir plus ou moins proche, et façonner ainsi une certaine façon de concevoir l’aide à long terme.

Les organisations de la société civile, dont Oxfam, ont ainsi développé une série de recommandations détaillées  afin de s’assurer que la réforme en cours s’accompagne de critères et de sauvegardes exigeants qui minimiseront ces risques. Il s’agit par là d’assurer que les populations les plus pauvres soient les plus grands gagnants de ces nouvelles règles. Il s’agit également de protéger la crédibilité de l’aide publique au développement en tant qu’outil de la lutte contre la pauvreté.

 


 

Utiliser l’APD pour l’accueil des réfugiés : déshabiller Pierre pour habiller Paul ?

Autre enjeu de taille : la révision des règles sur l’utilisation de l’aide publique au développement pour des dépenses liées à l’accueil des réfugiés dans les pays riches. Autorisée par l’OCDE depuis 1988, la comptabilisation de telles dépenses est restée assez marginale jusqu’à récemment. Mais entre 2010 et 2016, ces dépenses ont drastiquement augmenté, passant de 3,4 milliards de dollars à 15,4 milliards de dollars, atteignant ainsi près de 11 % du budget total de l’APD. Dans de nombreux pays européens, la part du budget qui y était consacrée en 2016 était significative : 38 % en Autriche, 34 % en Italie et 25 % en Allemagne. Dans le cas de la France, la situation est pour l’instant un peu différente, puisque ces coûts (qui représentaient 4,5 % du budget d’aide en 2016) sont supportés par le budget du ministère de l’Intérieur, puis additionnés aux dépenses d’APD. Les chiffres laissent songeurs : en 2015, alors que les pays européens membres du CAD ont consacré 9,7 milliards de dollars d’aide publique au développement pour accueillir 1,2 million de demandeurs d’asile sur leurs propres territoires, ils n’ont dépensé que 3,2 milliards de dollars d’aide en Syrie, Afghanistan, Somalie, Sud-Soudan et Soudan – les cinq principaux pays dont sont originaires les demandeurs d’asile.

Cette pratique est dénoncée par Oxfam, ainsi que de nombreuses autres organisations de la société civile, et a été récemment questionnée par le secrétariat de l’OCDE. Il est évidemment de la responsabilité des pays développés d’accueillir les réfugiés et de mobiliser les financements nécessaires pour répondre à leurs besoins et respecter leurs droits. Mais aux yeux de la société civile, ces financements – qu’ils soient additionnels ou prélevés sur les budgets existants d’aide au développement et donc au détriment de projets dans les pays pauvres – ne devraient pas être crédités comme de l’APD, car ils ne viennent pas en aide aux pays en développement. Ces dépenses se font sur le territoire des pays occidentaux, et doivent donc être considérées comme relevant de leurs politiques et budgets nationaux.

La réforme aurait pu être l’occasion d’en finir une fois pour toutes avec cette règle qui permet aux pays riches d’apposer l’étiquette « APD  » sur de l’argent qui ne contribue pas au développement de pays pauvres. Ceci n’est malheureusement pas à l’agenda du CAD, qui a décidé d’uniquement « clarifier » les règles afin de limiter les marges d’interprétation et d’harmoniser les pratiques de reporting. Si nous déplorons cette occasion manquée, nous y voyons tout de même une chance de resserrer les règles – entre autres en explicitant la non-éligibilité de certaines dépenses telles que les coûts administratifs, de police, de sécurité, de contrôle, de rapatriement. Un reporting plus strict pourrait constituer le premier jalon vers une exclusion totale à terme de ces dépenses qui viennent, selon nous, artificiellement gonfler les chiffres de l’APD.

 

La famine au Sud-Soudan : 100 000 personnes au bord de la famine, et plus de 5 millions de personnes nécessitant une aide d’urgence. Photo © Oxfam.

 


 

 Avec cette réforme, c’est l’intégrité de l’aide publique au développement comme outil privilégié de lutte contre la pauvreté  et les inégalités au Sud qui est en jeu. L’aide joue un rôle vital dans les pays les moins avancés, où elle représente les deux tiers des financements extérieurs. Bien administrée, elle facilite l’accès des populations les plus pauvres à des services essentiels tels que la santé et l’éducation, elle contribue à diminuer les inégalités et renforce les capacités des États pour qu’ils puissent répondre aux besoins de leurs citoyens.

[1] Dans son communiqué de février 2016, le CAD de l’OCDE déclarait en effet : « Nous reconnaissons qu’il importe de renforcer l’engagement du secteur privé dans le développement et souhaitons encourager l’utilisation de l’APD pour mobiliser des ressources additionnelles auprès de ce secteur à l’appui du développement. »

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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