L’un des débats les plus vifs dans le domaine de la protection sociale est de savoir s’il est préférable  d’offrir des prestations pour tous ou de les cibler seulement sur les pauvres. Dans les pays développés comme dans les pays en développement, les exemples des deux approches abondent : selon l’OIT (chiffres 2014), 36 pays proposent des systèmes de retraite universels tandis que 53 pays en conditionnent l’accès au niveau de revenu. Sur le plan purement technique, c’est incontestable : la capacité d’une couverture universelle à atteindre ceux qui vivent dans la pauvreté et à réduire les inégalités est largement supérieure.

© Benjamin Petit
© Benjamin Petit

Pourquoi les régimes universels sont plus efficaces

Dans les pays en développement, il n’existe aucun mécanisme de ciblage capable d’identifier avec un quelconque degré de précision les personnes vivant dans la pauvreté. Même les programmes réputés que sont la Bolsa Familia brésilienne ou encore Oportunidades au Mexique excluent respectivement 49 % et 70 % des populations visées. De fait, même le mécanisme de ciblage le plus précis existant au sein des pays en développement (à savoir le programme Targeted Social Assistance en Géorgie) a une marge d’erreur d’exclusion de 45 %. Inversement, les erreurs d’exclusion sont virtuellement nulles dans le cas des systèmes universels, et mieux encore, l’efficacité de ces systèmes pour inclure les personnes vivant dans la pauvreté est bien supérieure. De plus, dans la mesure où il s’agit de systèmes universels, les erreurs d’inclusion sont quasiment nulles, car le système s’applique volontairement aux non-pauvres.

Le ciblage de la pauvreté est souvent très mal vu et il peut créer des tensions sociales au sein des sociétés : Ceux qui sont exclus du système (et dont bon nombre vivent dans le dénuement) éprouvent du ressentiment à l’égard de ceux qui ont la chance d’être sélectionnés par le système (et dont certains sont en fait plus aisés). Le mécanisme de ciblage par évaluation du niveau de vie à partir d’un score établi à partir de variables (proxy means-testing)– qui est de plus en plus répandu dans les pays en développement – effectue une sélection de façon très arbitraire, ce qui a pour effet d’exacerber le sentiment d’injustice au sein des sociétés (cf. Kidd and Wylde 2011 pour plus d’informations). En effet, l’évaluation indirecte des ressources a même, dans certains cas, constitué l’élément déclencheur d’émeutes et d’attaques contre des bâtiments administratifs. Inversement, les programmes universels – qui sont souvent considérés comme des droits – sont très bien accueillis et bénéficient d’un fort soutien des sociétés dans la mesure où ils sont proposés à tous sur une base égalitaire.

Les programmes qui ciblent les plus pauvres présentent souvent des effets pervers : ils peuvent constituer une incitation négative au travail, dans la mesure où les bénéficiaires redoutent de perdre leur prise en charge si leur situation matérielle venait à s’améliorer. De tels programmes peuvent également inciter certaines personnes à se débarrasser de leurs actifs ou de leurs richesses afin de remplir les critères d’éligibilité des programmes. En pratique, le ciblage de la pauvreté peut inciter les personnes à rester pauvres. Inversement, cet effet pervers n’existe pas avec les couvertures universelles : les bénéficiaires peuvent travailler autant qu’ils le souhaitent, accroître leurs revenus et leur bien-être sans être pénalisés par la perte de l’aide.

Le ciblage de la pauvreté encourage la malhonnêteté. Les personnes qui mentent au sujet de leurs revenus ou de leurs biens sont souvent récompensées par des aides financières. Par contre, ceux qui déclarent honnêtement leur situation financière sont pénalisés en étant privés de ces mêmes aides. À l’île Maurice, les déclarants honnêtes à qui était refusé l’accès au régime de retraite et qui voyaient les tricheurs prospérer, ont protesté : la retraite a alors été instituée sur une base universelle dans les années 50.

Les programmes ciblant les pauvres sont complexes et leur gestion est donc coûteuse. En comparaison, la simplicité des critères des programmes universels rend ceux-ci nettement moins chers à mettre en œuvre. De plus, dans le cas du ciblage de la pauvreté, la corruption risque de se développer si les ressources administratives mobilisées ne sont pas suffisantes. De nombreux programmes ciblés, notamment ceux mis en place au Bangladesh et en Inde, sont gangrénés par la corruption et le clientélisme des élites locales.

 

Les défenseurs du ciblage de la pauvreté ont tort !

Étant donné les désavantages significatifs que présente le ciblage de la pauvreté, comment se fait-il que tant de personnes continuent à  soutenir ce modèle ? Dans les faits, les arguments avancés par ses partisans se résument à ceci : 1) le ciblage coûte moins cher que la couverture universelle ; b) pour un budget donné, le ciblage de la pauvreté bénéficie davantage aux plus pauvres. Ces arguments sont-ils recevables ? Examinons-les de plus près.

« Le ciblage coûte moins cher que la couverture universelle. » Cet argument est bien sûr indéniable : proposer un programme à une petite fraction de la population est évidemment moins cher que de l’étendre à tous. Cependant, c’est un sujet éminemment idéologique. Les néolibéraux défendent le ciblage de la pauvreté car ils sont également favorables à un faible niveau d’imposition – en particulier pour les riches –  à un rôle restreint de l’Etat et à des dépenses sociales limitées. Si le ciblage de la pauvreté est moins coûteux, il fournit cependant des services de moindre qualité, accompagnés de tous les problèmes évoqués ci-dessus, et avec un impact bien plus faible. Par ailleurs, la majorité des groupes de population visés sont susceptibles d’être exclus. Cependant, si vous êtes partisan d’une faible imposition, alors le ciblage de la pauvreté est la voie à suivre – et le Tea Party américain vous attend à bras ouverts.

« Le ciblage de la pauvreté bénéficie davantage aux plus pauvres » Si cet argument semble relever de l’évidence, il n’est cependant confirmé par aucune donnée probante. Dans un article récent sur l’économie politique du ciblage, j’ai démontré que les régimes universels ont tendance à procurer des transferts de revenus plus élevés pour leurs bénéficiaires. En m’appuyant sur l’exemple des systèmes de retraite dans les pays en développement, j’ai mis en évidence la façon dont les régimes universels génèrent des budgets et des transferts monétaires de valeur plus élevés, y compris pour les pauvres. L’Asie du Sud nous fournit un cas d’étude intéressant : le régime de retraite universel du Népal génère des transferts bien plus élevés que ceux observés avec les programmes ciblés existant dans les pays plus riches que sont l’Inde ou le Bangladesh. De la même façon, le régime de retraite du Brésil fournit un niveau de transfert environ neuf fois plus important que le fameux programme Bolsa Familia.

 

Une question politique

Si les programmes universels offrent plus d’avantages, c’est parce qu’ils forgent des alliances politiques qui réunissent l’ensemble des classes socio-économiques. Ainsi, les pauvres (dont le poids politique est généralement faible) ne sont plus les seuls à militer en faveur de prestations plus importantes. Ils bénéficient en effet de l’influence politique plus forte des catégories plus aisées qui, motivées par leur propre intérêt, militent pour des programmes de protection sociale reposant sur une base élargie. On note ici la différence avec les programmes ciblant la pauvreté qui génèrent en effet des conflits entre les pauvres et les autres couches de la population, lesquelles s’opposent à l’idée d’un assistanat financé par leurs impôts et dont ils ne bénéficient pas. Par conséquent, les programmes ciblant la pauvreté manquent de soutien politique et génèrent ainsi des prestations plus faibles.

En fait, l’idée selon laquelle les budgets dont les gouvernements disposent pour les programmes de sécurité sociale sont fixes est tout simplement fausse. S’ils le souhaitent, les décideurs politiques peuvent augmenter les budgets alloués à un programme donné, mais ils sont beaucoup plus susceptibles de le faire si ces programmes sont populaires et s’ils présentent un avantage électoral pour les hommes et femmes politiques. Ainsi, les décideurs politiques sont plus enclins à augmenter les impôts pour financer les programmes universels, ceux-ci jouissant d’une grande popularité.

 

Réduire à la fois la pauvreté et les inégalités

Un aspect encore plus notable des programmes universels est qu’ils sont bien plus efficaces que les actions de ciblage en matière de réduction de la pauvreté et des inégalités. Ainsi, au Brésil, la Minimum-Wage Pension (une retraite qui est au moins équivalente au salaire minimum) a contribué à une réduction des inégalités de 12 % contre seulement 0,6 % pour la Bolsa Familia. De même, la retraite universelle en Géorgie s’avère 3,5 fois plus efficace pour réduire la pauvreté chez les enfants que le programme ciblé Targeted Social Assistance – qui est destiné aux 15 % des foyers les plus déshérités. Cela n’est au fond guère surprenant si l’on tient compte des montants plus grands des prestations qui découlent des systèmes universels ainsi que de leur plus grande efficacité à atteindre les plus pauvres.

Bien entendu, les pays ne peuvent pas proposer des aides universelles dans tous les domaines de leur politique sociale. Il est cependant important que les secteurs essentiels de la politique sociale d’un pays tels que l’éducation, la santé, les retraites, les allocations destinées aux handicapés ou aux enfants, soient accessibles à tous, de façon à ce que tous les pauvres en bénéficient. Dans la mesure où la majorité de la population des pays en développement vit dans la pauvreté (au Bangladesh, par exemple, plus de 80 % de la population vit avec moins de 2$ par jour), les systèmes universels sont très judicieux. Et ils sont abordables : la plupart des pays peuvent proposer un système de sécurité sociale complet et inclusif – offrant une couverture universelle pour les personnes âgées, les enfants et les personnes handicapées  – pour moins de 3 % de leur PIB. C’est là une question de volonté politique. Et la meilleure façon d’obtenir une motivation politique forte passe par l’adoption de systèmes universels.

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