Les besoins de l’Afrique en matière de dépenses d’infrastructures ont été évalués à 93 milliards de dollars par an pendant 10 ans soit 15 % du PIB africain. Les partenariats public-privé (PPP) pourront-ils contribuer à combler ces besoins ? On fait le point sur cet outil financier avec Lionel Yondo, référent PPP au sein du département Afrique à l’AFD, Dominique Hautbergue, chef de projet au Cefeb, centre de formation de l’AFD, et Anne Gautier, chargée d’affaires au sein de l’équipe des financements structurés de l’AFD.

Walking on a mud-filled road in the Amazon © Julio Pantoja - Drinking water © Curt Carnemark - Light in village shop, Sri Lanka © Dominic Sansoni - All pictures © World Bank
Walking on a mud-filled road in the Amazon © Julio Pantoja - Drinking water © Curt Carnemark - Light in village shop, Sri Lanka © Dominic Sansoni - All pictures © World Bank

Existe-t-il une définition universelle des partenariats public-privé ?

PPP, le mot magique censé résoudre tous les problèmes mais dont chacun a une acceptation différente !

Quels sont les invariants d’un PPP ? Tout d’abord, l’existence d’un secteur public, lequel peut être une collectivité, une structure étatique ou un de ses démembrements. Plus généralement, le terme PPP se réfère à des formes de coopération entre les autorités publiques et le secteur privé dont le but est d’assurer le financement, la construction, la rénovation, la gestion ou l’entretien d’une infrastructure ou la prestation d’un service. Le PPP se traduit par un accord contractuel entre l’organisme public et une entité du secteur privé qui permet de mobiliser les compétences et les ressources de chaque secteur (public et privé) et de les partager pour fournir un service ou une infrastructure. Le PPP a vocation à faciliter l’allocation des risques inhérents à un projet en les transférant à l’entité la mieux à même de les supporter.

On retient deux grandes familles de PPP, les PPP à paiement par les usagers (concession de services publics et de travaux, affermage et régie intéressée) et les PPP à paiement public de type marché de partenariat à la française (anciennement dénommé contrat de partenariat) ou PFI (Private Finance Initiative) chez les anglo-saxons. L’éventail de formes de contrat est donc très large puisque l’on trouve aussi bien des contrats de management, de bail emphytéotique, d’occupation temporaire du domaine public, la mise en place de sociétés d’économie mixte ainsi que des formes contractuelles plus traditionnelles de délégation de service public (concession, affermage et régie intéressée).

En bref, les PPP ne sont pas une fin en soi, mais seulement un outil au service d’un projet d’intérêt public.

 

Pouvez-vous nous donner quelques chiffres sur ce mode de financement dans les pays du Sud ?

Les investissements privés dans les infrastructures des pays en développement se sont élevés à 107,5 Md$ pour 239 projets en 2014, et à 1 370 Md$ pour 5 606 projets depuis 1990. Ils sont en augmentation quasi constante depuis 15 ans. L’Afrique Sub-Saharienne ne représente que 5 % des projets (301) et 3 % des investissements (41 Md$) sur la période 1990-2014.

 

Graph ppp

 

Pourquoi financer un projet en PPP ?

Les PPP peuvent s’avérer être des modes de gestion des infrastructures et services essentiels plus efficaces que le recours à des structures publiques classiques. Ils représentent un moyen d’améliorer la gestion en s’appuyant sur l’expérience du secteur privé. Les PPP sont aussi susceptibles de contribuer à l’accélération de la modernisation des services publics et à un renforcement de la capacité d’innovation.

Au-delà de la construction de l’infrastructure, les PPP permettent également une prise en charge de l’entretien, de la maintenance et du renouvellement des équipements assurant ainsi la pérennité des investissements publics. L’apport d’opérateurs privés dotés d’une expérience de gestion et d’une capacité à mobiliser des financements vise à limiter l’endettement public et/ou à optimiser le coût de l’investissement pour la collectivité. D’un point de vue institutionnel et opérationnel, les PPP ont vocation à renforcer les capacités de programmation et de contractualisation des pouvoirs publics en encourageant le dialogue sectoriel avec le secteur privé tout en contribuant à favoriser l’autonomie financière des collectivités locales et des entreprises publiques.

 

La presse fait souvent écho des échecs de PPP. Quelles sont les principales critiques vis-à-vis de ce mode de financement ?

En France, l’essentiel des critiques porte sur les PPP à paiement public qui pendant un certain temps n’étaient pas comptabilisés dans l’endettement de la collectivité et ont parfois pu être utilisés de ce fait à mauvais escient (la presse parle ainsi souvent de « dette cachée » pour les collectivités). Depuis 2011, en France par exemple, l’obligation est désormais imposée de comptabiliser les engagements de loyers à verser dans l’endettement des collectivités évitant ainsi ces effets pervers.

Pourtant, dans un PPP à paiement public, les dépenses et loyers sont isolés, connus et fixés à l’avance ce qui permet une certaine transparence et une bonne prévisibilité des coûts pour l’Etat ou les collectivités, contrairement à ce qui est parfois dit dans les médias. Gardons en tête que, dans le cas de la France par exemple, les PPP à paiement public ne représentent que 2 ou 3 % des investissements publics ; ce ne sont donc pas eux qui génèrent le surendettement des collectivités !

Les PPP sont aussi critiqués pour la complexité des montages et les coûts de structuration importants. Il est effectivement plus adapté de faire appel à ce type de montages quand une taille critique minimum de projet est atteinte (quelques dizaines de millions d’euros en général).

Les PPP, notamment dans des pays d’Afrique francophone, connaissent des trajectoires et des résultats bien différents. En effet, bien que l’on relève de nombreux PPP aux résultats satisfaisants, on constate également des résultats mitigés dans certains cas. A titre d’exemple, des PPP soumis au régime de la concession, dans le secteur de l’eau en particulier, ont connu des difficultés.

L’expérience difficile menée par les autorités publiques et le consortium d’opérateurs privés au Mali dans les années 2000 avec EDM dans le secteur de l’eau et de l’électricité à travers la conclusion de deux conventions de concession est assez révélatrice. Elle démontre la nécessité d’avoir un cadre propice à la mise en œuvre du contrat de PPP, au traitement des tarifs et des investissements ainsi qu’aux règlements des différends. Dans le cas d’espèce, la prise en compte du niveau d’investissement nécessaire dans le secteur de l’eau (afin notamment de réduire les pertes) et du contexte local aurait pu permettre d’envisager un cadre contractuel plus adapté et moins conflictuel. Une autre difficulté a été le manque de clarté sur le cadre de régulation malien avec la juxtaposition de deux modèles : la mise en place d’un organe de régulation basé sur le modèle anglais et un contrat de concession qui prévoit des stipulations tarifaires (modèle français) a conduit à de nombreuses querelles entre les parties prenantes provoquant le départ anticipé d’un opérateur.

 

Que nous enseignent les retours d’expérience ?

Tout d’abord que la cadre institutionnel et réglementaire ainsi que le choix du mode contractuel tenant compte du contexte socio-culturel s’avèrent déterminants pour le bon déroulement d’un PPP.

L’expérience montre qu’il y a plus de réussite de PPP dans le secteur de l’énergie (notamment grâce aux investissements de producteurs indépendants dans les énergies renouvelables) et dans le secteur du transport (ports et aéroports notamment). Les expériences ont souvent été plus mitigées dans le secteur de l’eau notamment du fait du niveau élevé des investissements nécessaires et de la difficulté à assurer des augmentations de tarif suffisantes pour parvenir à l’équilibre de l’exploitation. Les perspectives de développement des PPP dans les secteurs sociaux (éducation, santé) restent prometteuses étant donnés les besoins importants en Afrique subsaharienne.

Compte tenu de leur complexité, les PPP demandent une bonne préparation en amont pour s’assurer que tous les facteurs clé de succès sont bien réunis.

Aussi, le recours au PPP nécessite en amont d’avoir un cadre juridique et institutionnel clair afin d’assurer une prévisibilité et une accessibilité de la réglementation pour garantir la sécurité juridique et judiciaire des investisseurs.

Enfin, les PPP doivent être considérés comme un instrument de mise en œuvre des politiques publiques essentielles permettant notamment d’assurer une planification des investissements, en toute transparence et dans le cadre d’appel à concurrence (« value for money »). Dans ces conditions, les pouvoirs publics doivent jouer un rôle clé pour assurer un équilibre optimal entre la protection de l’utilisateur final et l’attractivité du projet.

 

Quel est l’apport des bailleurs de fonds dans la mise en place d’un PPP ?

En plus des financements, les bailleurs offrent des formations destinées à renforcer les capacités des parties prenantes dans les PPP dans nos zones d’intervention. Par exemple, depuis 2012, près de 300 cadres sur tout le continent africain ont été formés grâce au « Parcours PPP » mis en place par la Facilité Africaine de Soutien Juridique, l’AFD (à travers son université d’entreprise, le CEFEB) et Expertise France. L’objectif n’est pas de former des spécialistes pointus mais de permettre à des cadres en activité dans ce domaine de prendre en compte l’ensemble des points critiques autour de ces projets complexes. Le MOOC PPP francophone réalisé par la Banque mondiale avec l’AFD participe de cette démarche d’approche globale et vise également l’élargissement des outils pédagogiques en vue d’offrir des formations alliant séminaires présentiels et outils d’apprentissage à distance (blended learning).

Les bailleurs accompagnent également la structuration des secteurs via l’appui à la mise en œuvre des cadres réglementaires et institutionnels propres aux PPP, l’accompagnement des projets via de l’assistance technique, les études de faisabilité, la structuration des PPP eux-mêmes, leurs différents mécanismes de financement et de garantie, … Les bailleurs cherchent donc à promouvoir et sécuriser la mise en place des PPP tout au long de la chaine. Par exemple, dans le cadre d’une décision du Conseil des ministres de la zone franc, une initiative conjointe France (Expertise France/AFD) – Banque mondiale est menée depuis 2013 afin de mettre en place un cadre stratégique, institutionnel et réglementaire au niveau régional (UEMOA pour l’Afrique de l’Ouest).

Les attentes vis-à-vis du secteur privé dans le financement de l’agenda Post-2015 sont de plus en plus fortes. Pensez-vous que le nombre de PPP va croitre dans les prochaines années ?

L’enjeu des PPP pour le continent africain est majeur compte tenu de son important déficit de financement des infrastructures qui freine son développement. Un diagnostic des infrastructures en Afrique a été effectué à la demande du consortium pour les Infrastructures en Afrique (ICA) en 2012. Les besoins de l’Afrique en matière de dépenses d’infrastructures ont été évalués à 93 milliards de dollars par an pendant 10 ans soit 15 % du PIB africain. Les investissements effectivement réalisés n’atteignent que 45 milliards de dollars par an, dont plus de la moitié est financée par le secteur public qui est contraint par ses ressources limitées. Le déficit d’infrastructures (près de 50 milliards de dollars) coûte 2 points de croissance par an au continent. Les PPP constituent une opportunité pour contribuer à combler ces besoins en financement et le déficit d’infrastructures.

A titre d’exemple, le projet en PPP de l’autoroute à péage de Dakar a un impact important en matière de développement car il facilite et augmente la circulation des personnes et des biens notamment pour sortir de l’agglomération de Dakar : avant la réalisation de cet ouvrage, il était impossible de prévoir combien de temps on allait mettre pour quitter la capitale, plusieurs heures étaient souvent perdues. Aujourd’hui, il faut compter moins de trente minutes et le trafic dépasse 70 000 véhicules par jour. Ce PPP permet également aux Dakarois de se loger en dehors des quartiers centraux où l’on connait une grande spéculation financière. C’est donc une superbe réalisation qu’il est souhaitable de dupliquer dans les différents pays africains en particulier pour faciliter l’intégration régionale.

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

Partager cet article :

Je m'inscris à la newsletter ID4D

Une fois par mois, je suis informé(e) des nouvelles parutions sur ID4D.

Agenda