Dans le cadre de l’Agenda 2030, 22 pays, dont la France, se sont portés volontaires pour examiner les progrès réalisés en termes de mise en œuvre des ODD. Nous avons comparé le rapport d’avancement de la France à ceux de ses pairs.

Les 17 objectifs et 169 cibles qui composent les ODD dessinent un agenda très ambitieux pour 2030. En juillet 2016, à l’occasion du Forum politique de haut niveau (FPHN ou HLPF en anglais) organisé chaque année par les Nations unies, 22 pays, dont la France, se sont portés volontaires pour participer au premier exercice de revue nationale des ODD. Objectif : faire un examen régulier des progrès réalisés par chaque pays. Où en est la France en termes de mise en œuvre des ODD ? Quelles mesures a-t-elle prises ? Comment se situe-t-elle par rapport à ses pairs ? Pour répondre à cette question, nous avons comparé le rapport d’avancement de la France à ceux des 21 autres pays volontaires.

 

Mise en œuvre des ODD, une appropriation par la mesure ?

Avec plus de 200 indicateurs de suivi, les ODD posent un défi statistique aux gouvernements : quels indicateurs peuvent aujourd’hui être renseignés et lesquels ne le sont pas encore ? Quelques pays, dont la France, ont entrepris de quantifier la disponibilité des indica­teurs pour leur propre pays. Celle-ci est très variable : si la France ou le Maroc affirment pouvoir renseigner environ la moitié des 230 indicateurs, la proportion tombe à 14 % pour l’Estonie. Les pays en développement ne sont pas les moins méritants : l’Ouganda peut ainsi renseigner 35 % des indicateurs, contre 31 % pour la Corée du Sud ou 26 % pour le Monténégro.

Un indicateur seul ne transforme pas un projet de société s’il n’est pas utilisé dans le débat public. Au côté de l’appropriation administrative et statistique des ODD, la mobilisation de la société civile (associations, entreprises, syndicats et académies) est un facteur crucial dans leur mise en œuvre. La France a initié des réflexions en ce sens, le ministère de l’Environ­nement projetant de créer une plateforme Internet participative ouverte à tous les acteurs, dont l’un des objectifs serait de diffuser les bonnes pratiques et de mobiliser les coalitions. Des instances nationales représentatives de la société civile ont également été impliquées dans la préparation du rapport d’avancement présenté en juillet 2016. Cependant, associations, entreprises, syndicats et académies n’ont pas été associés à sa présentation, contrairement à l’Allemagne qui a octroyé une partie de son temps de parole à des organisations non gouvernementales et des entreprises, se soumettant ainsi devant ses pairs à la pression de sa propre société civile. De plus, la France n’a pour le moment pas prévu les modalités de l’implication de la société civile sur le long terme, contrairement à la Sierra Leone par exemple, dont le comité de pilotage des ODD comprend des représentants des associations et des entreprises.


 

L’inconnu de la coordination interministérielle

Les ODD sont indivisibles et universels. Concrètement, cela signifie qu’une politique sectorielle doit intégrer les effets sur d’autres secteurs (les politiques agricoles sur la biodiversité par exemple), mais aussi sur les autres pays. Afin d’assurer la cohérence des politiques, il semble primordial que la mise en œuvre des ODD soit coordonnée au plus haut niveau de représentation de l’État, et d’en confier, par exemple, la responsabilité à un chef du gouvernement plutôt qu’à un ministère spécifique.

Sur ce point, la France a fait un choix plutôt ambigu, dans la mesure où la commissaire générale au développement durable (CGDD) en charge de la mise en œuvre des ODD est rattachée au ministère de l’Environnement tout en étant déléguée interministérielle au développement durable sous la responsabilité du Premier ministre. En ce qui concerne les autres pays, la moitié ont choisi de placer la responsabilité des ODD au niveau du Premier ministre ou de la présidence. Quatre pays seulement ont opté pour une coordination au niveau d’un ministère, au risque de cloisonner la mise en œuvre de l’Agenda 2030 : la Suisse, le Monténégro, le Maroc et l’Égypte. Concernant ces deux derniers pays, les ODD risquent de rester cantonnés à des enjeux de coopération, dans la mesure où c’est le ministère des Affaires étrangères qui en a la responsabilité. Cet enjeu de cohérence entre les politiques domestiques et de coopération se pose également dans le cas de la Corée du Sud, qui a choisi un mécanisme de pilotage bicéphale, séparant la mise en œuvre domestique (pilotée par le comité du développement durable) et la mise en œuvre à l’international (pilotée par le comité pour le développement et la coopération internationale).

Agenda 2030 : les points sur lesquels il faut encore avancer

L’Agenda 2030 encourage les États à « mettre à profit les instruments de planification existants, tels que les stratégies de développement national et de développement durable, selon le cas ». De fait, tous les pays proposent d’intégrer les ODD dans des stratégies existantes plutôt que d’en créer une nouvelle. La France fait à ce titre figure d’exception, dans la mesure où le rapport d’avancement n’identifie aucune option d’intégration. En ce qui concerne les autres pays, les industrialisés envisagent d’utiliser leurs stratégies nationales de développement durable (SNDD), tandis que ceux en développement utilisent majoritairement leurs plans nationaux de développement ou leurs stratégies de croissance, bien que cinq d’entre eux envisagent de passer par les SNDD. La pertinence de l’une ou l’autre de ces options dépend de leur capacité à influencer les politiques publiques et les grands investissements, capacité qui semble plus prometteuse dans le cas des stratégies de développement général que dans le cas des SNDD, qui ont eu historiquement un poids assez faible.

Le gouvernement français est par ailleurs peu avancé dans l’évaluation des progrès réalisés et de ceux restant à accomplir, évaluation communément appelée gap analysis dans la novlangue des ODD. Une gap analysis a pour objectif d’identifier en quoi les ODD renouvellent les ambitions nationales (est-ce que les ODD vont au-delà des objectifs fixés au niveau national ?), mais aussi et surtout d’évaluer l’état d’avancement du pays par rapport à chaque cible. La France a certes fait un travail d’inventaire des politiques sectorielles pour chaque ODD, mais sans identifier dans quelle mesure les ODD renouvellent ses ambitions. Elle rejoint sur ce point la majorité des autres pays qui ont fait un rapport d’avancement au FPHN : la plupart ont initié le processus, mais rares sont ceux (Estonie, Norvège, Finlande, Sierra Leone) à avoir produit un véritable état d’avancement. Une étude récente de l’Iddri apporte toutefois des premiers éléments de réponse quant aux nouveautés et aux défis que posent les ODD pour la France.

Enfin, le rapport d’avancement de la France reste muet sur la manière dont le gouvernement compte organiser le partage des responsabilités de mise en œuvre avec les autres acteurs publics, notamment avec le Parlement. En tant qu’organe législatif et de contrôle de l’action du gouvernement, les Parlements ont un rôle important dans la mise en œuvre des ODD. De nombreux pays ont mis en place des mécanismes pour impliquer les parlementaires, implication qui se fait de façon variable suivant les pays : dans certains cas (Togo, Sierra Leone, Égypte), ils sont consultés ponctuellement lors des rédactions ou des votes de stratégies. Dans d’autres cas, ils prennent une part active aux réflexions sur la gouvernance et le suivi de la mise en œuvre de l’Agenda 2030 comme par exemple en Finlande. En Allemagne, au Mexique ou aux Philippines, des commissions parlementaires existantes sont chargées de ce suivi. Enfin, dans certains pays comme la Norvège, les parlementaires sont associés à la mise en œuvre des ODD à travers l’élaboration et les débats autour du vote du budget : chaque ministre responsable d’un ODD doit établir un rapport de suivi des cibles rattachées à l’ODD dans sa proposition de budget. Ces rapports sont ensuite compilés par le ministre des Finances dans la proposition de budget annuelle soumise au Parlement.

L’absence de mention du rôle du Parlement dans le rapport français est d’autant plus criante que la France a été pionnière en matière d’intégration d’indicateurs de développement durable dans la procédure de vote budgétaire avec la loi n° 2015-411 du 13 avril 2015 dite « loi Éva Sas ». Cette loi demande au gouvernement de soumettre à chaque exercice budgétaire annuel un rapport concernant dix indicateurs de richesse. Quels liens instituer entre la loi Sas et les ODD ? Comment harmoniser les indicateurs de la loi Sas avec ceux des ODD ? Ces questions devront faire partie des réflexions du gouvernement français pour les prochaines années.

En se portant volontaire pour participer à ce premier round d’évaluation depuis l’adoption des ODD en septembre 2015, la France a démontré sa volonté de participer pleinement à la réalisation de ce nouvel agenda international du développement durable. L’enjeu est maintenant de poursuivre ces efforts et de concrétiser la mise en œuvre, au plan national, mais aussi international.

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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