Dans leur volonté de se prémunir contre la menace terroriste, les États ont adopté des mesures drastiques, au risque d’entraver l’action des organisations humanitaires. Président d’Action contre la faim, Pierre Micheletti appelle à une révision urgente de ces règles.

L'équipe d'Action contre la faim livre des kits d'hygiène aux réfugiés irakiens (ici en août 2014) Florian Seriex / ACF International Flickr CC
L'équipe d'Action contre la faim livre des kits d'hygiène aux réfugiés irakiens (ici en août 2014) Florian Seriex / ACF International Flickr CC

Le début du xxie siècle a vu la multiplication de groupes radicaux et de nouvelles déclinaisons de la conflictualité. Le terrorisme de masse qui en est l’une des expressions amène les pays qui veulent s’en prémunir à adopter des mesures drastiques pour traquer les auteurs et tarir les sources de financement qui leur permettent d’agir. Ces mesures sont désignées du nom de « COTER », contraction de la formulation en anglais de counter terrorism.

La Syrie, mais aussi l’Afghanistan, le Yémen, le Nigeria, la Libye, la Somalie ou l’Irak traduisent, parmi d’autres conflits, ces réalités. Partout dans ces pays s’affrontent des belligérants composés des forces armées gouvernementales et des groupes rebelles parfois multiples et rivaux.

 

Une posture intenable pour les organisations humanitaires

Ainsi tous les financements octroyés aux ONG par les États donateurs – qui allouent les trois quarts des 26 milliards d’euros de l’aide internationale annuelle consacrée aux crises humanitaires – entrent-ils dans l’obligation d’un strict respect des logiques du COTER. Les ONG humanitaires récipiendaires se voient ainsi interdire tout contact avec une partie des belligérants identifiés par les gouvernements financeurs et figurant sur la liste des groupes désignés comme terroristes par la communauté internationale. Cette posture n’est pas tenable sur le terrain pour ces organisations.

À plus large échelle, l’Iran pourrait devenir, en la matière, un cas d’école dramatique selon les évolutions de la situation politique internationale. On peut légitimement s’interroger sur les conséquences sanitaires et nutritionnelles de l’embargo qui contraint le régime de Téhéran pour ses 83 millions d’habitants même si la diplomatie iranienne n’est pas inactive pour en réduire les effets. Il n’est pourtant pas pensable éthiquement que toute démarche destinée à répondre à d’éventuels besoins de la population générale soit a priori proscrite, surtout si des explorations mettaient en lumière que les privations ont de graves conséquences sur les civils.

La situation n’est pas sans rappeler celle des stratégies développées en Irak pour faire chuter Saddam Hussein après la première guerre du Golfe (1990-1991) : on estime que les restrictions de toutes sortes et la pénurie alimentaire ont entraîné la mort de plus d’un million de personnes.

 

Les formidables intuitions humanitaires d’Henry Dunand

Au milieu du xixe siècle, l’intuition fondatrice de l’homme d’affaires suisse Henry Dunand, que le hasard rend témoin de la sanglante bataille de Solférino (Italie), va changer sa destinée. Il suivait la campagne de Napoléon III pour obtenir une audience et acheter à la France des terres en Algérie. Il va, en assistant au carnage, devenir l’instigateur et la figure tutélaire du droit international humanitaire (DIH) contemporain, et le fondateur du Comité international de la Croix-Rouge (CICR).

L’impulsion de Dunand repose sur un postulat philosophique : une commune humanité doit nous amener à dépasser le clivage meurtrier qui fait s’opposer les combattants pour nous enjoindre de porter secours aux belligérants rescapés du champ de bataille. Cette posture débouche sur un autre axiome : partout sur les terrains de guerre, un corps de secouristes neutres, qu’on ne pourra pas soupçonner de prendre position en faveur de l’un ou l’autre camp, doit pouvoir intervenir pour porter assistance sans distinction à tous les protagonistes d’un conflit.

Peu à peu, par cercles toujours plus larges, le droit international humanitaire va s’étendre au-delà du champ de bataille, qui n’est bientôt plus le théâtre unique de la violence. Les prisonniers, les naufragés et la population civile (aujourd’hui 90 % des victimes de guerre) entrent dans le périmètre extensif du droit international humanitaire.

 

Le droit a toujours une guerre de retard

En 1986, les quatre principes cardinaux de la réponse humanitaire sont intégrés dans les statuts du CICR, puis seront, par étapes, votés par des Assemblées générales des Nations unies. Ce sont les principes d’humanité, de neutralité, d’impartialité et d’indépendance. La majorité des intervenants humanitaires s’en réclament aujourd’hui, y compris les ONG internationales devenues des acteurs et des financeurs incontournables de la réponse aux crises. Au niveau européen, ces principes sont garantis par le Consensus européen sur l’aide humanitaire signé en décembre 2007 par le Conseil de l’Union, le Parlement européen et la Commission européenne.

Mais le droit a toujours une guerre de retard et le xxe siècle verra émerger de nouvelles organisations impliquées dans des actions violentes : les conflits non internationaux se multiplient. Dans le même temps se structurent des groupes combattants qui s’affranchissent des frontières héritées des anciens empires coloniaux pour y substituer des entités territoriales parfois fondées sur l’appartenance tribale ou religieuse.

Pour être en capacité d’agir et d’accéder aux populations dans le besoin dans les situations de guerres civiles comme dans les guerres entre États, les humanitaires doivent pourtant pouvoir négocier, là où c’est possible et nécessaire, avec toutes les parties combattantes. Leur préoccupation est alors de défendre l’accessibilité à l’aide proposée, mais aussi d’essayer de garantir, autant que faire se peut, la sécurité des équipes qui interviennent. La rencontre et la négociation avec l’ensemble des acteurs de la violence sont alors une stratégie humanitaire incontournable pour ne pas renforcer la suspicion d’avoir choisi un camp.

En miroir, l’incapacité à agir peut découler de la non-reconnaissance, par des groupes rebelles eux-mêmes, des principes humanitaires. Ils s’opposent alors aux interventions des ONG internationales pour contrôler l’accès aux populations civiles et maintenir le huis clos.

 

Éviter la criminalisation de l’action humanitaire

Il y a, dans l’application des lois antiterroristes, un positionnement inacceptable de la part des gouvernements donateurs, car totalement inadapté au mandat humanitaire des ONG. Les pays financeurs revendiquent et surveillent étroitement l’application des lois sécuritaires sans discernement, quitte à menacer d’interrompre le soutien financier octroyé à une organisation qui dérogerait à de tels oukases. Il n’est pas ici question de remettre en cause la légitimité de mesures prises pour endiguer le terrorisme, mais d’éviter toute forme de criminalisation de l’acte humanitaire. Cette logique des financeurs constitue une atteinte majeure au principe de neutralité Redisons-le : la capacité à pouvoir établir le contact et à négocier avec tous les belligérants est une impérative nécessité.

Remettre en cause cette posture, c’est s’affranchir de l’esprit fondateur du droit international humanitaire et afficher sans complexe la subordination de l’acte de solidarité à la volonté politique des pays donateurs. C’est dire haut et clair que ceux qui paient décident. C’est mettre en danger les équipes humanitaires sur le terrain, et c’est ainsi et surtout, à terme, exposer les ONG à la paralysie, dans leur capacité à fournir une aide parfois vitale.

Pour toutes ces raisons, il est impératif que les ONG internationales fassent l’objet, en zones de conflit, de mesures d’exemption dans l’application des lois antiterroristes, pour permettre le déploiement optimal de leurs actions. La mise en application de cette mesure procède forcément de négociations politiques internationales au plus haut niveau.

Le gouvernement français s’honorerait d’être, comme membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, l’un des catalyseurs de cette exemption. De même, l’Union européenne, financeur primordial de la solidarité humanitaire mondiale avec les États-Unis, a un rôle crucial à jouer pour obtenir cette exemption.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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