L’urbanisation des prochaines années aura lieu surtout de manière informelle dans les pays en développement. Le Nouvel agenda urbain est l’occasion d’intégrer l’informalité dans l’action urbaine.

© einszwodrei Suivre
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L’urbanisation a et aura lieu principalement dans des villes en développement et hors du cadre formel de planification, d’où la nécessité de repenser les modes d’action urbaine. La prise en compte des dynamiques informelles comme une perspective transversale au sein du Nouvel agenda urbain (ou New Urban Agenda) pourrait apporter des orientations en termes d’outils et de stratégies publiques pour « ne laisser personne de côté ».

La conférence Habitat III (octobre 2016) est l’opportunité de modifier nos modes de pensée et d’action pour les villes. Le Nouvel agenda urbain vise à fournir une vision ambitieuse et des moyens d’action. À cet effet, il s’agit en premier lieu de localiser et urbaniser les objectifs de développement durable (ODD), en se fondant sur l’agenda de développement durable déjà adopté. Mais au-delà des engagements politiques, le sommet d’Habitat III gagnerait en force de proposition et d’attraction s’il apportait des solutions opérationnelles aux défis posés par les villes contemporaines.

Un tiers de la population urbaine vit dans des bidonvilles et quartiers informels, et plus de la moitié de l’urbanisation de demain aura lieu au Sud, très probablement de manière non planifiée. Par conséquent, cette forme d’urbanisation ne peut être considérée comme marginale : la question n’est pas tant de l’intégrer dans la ville mais plutôt d’élaborer des politiques publiques de droit commun en la matière.

La dernière version du Nouvel agenda urbain reconnaît certes l’importance de l’autoconstruction et la nécessité de soutenir la production sociale de l’habitat[1]. Mais alors que l’économie informelle y est positivement présentée comme pouvant contribuer au développement local, les bidonvilles et quartiers informels apparaissent plus comme un sous-sujet, une situation certes particulière mais à laquelle sont appliqués les modèles et outils de l’action publique conventionnelle. Le Nouvel agenda urbain ne s’attarde pas sur les défis que cette urbanisation informelle représente pour les politiques urbaines, ni sur les approches, les moyens et les solutions possibles. Or force est de constater que la planification n’a pas réussi à traiter l’informalité. Pour qu’il ne laisse aucun urbain de côté, un changement de paradigme s’impose donc : renoncer à essayer de faire des villes qui correspondent à des plans idéaux pour s’adapter pragmatiquement à une réalité urbaine non-planifiée.

L’urbanisation est informelle

L’autoconstruction des logements, la pluralité des régimes fonciers locaux, l’usage mixte des sols et la densification progressive sont constitutifs des modes d’urbanisation, formels et informels. L’application de normes de construction et d’usage strict des sols ou la délivrance de titres de propriété ne répondent ni aux besoins des habitants, ni au fonctionnement des espaces urbains. À l’inverse l’assouplissement des normes en vue de permettre la construction incrémentale, l’autorisation d’ouvrir des boutiques en rez-de-chaussée ou encore la délivrance de documents d’occupation temporaires ou intermédiaires, facilitent l’urbanisation populaire, et ce faisant valorisent ses forces et ses atouts pour le développement durable des villes. Les pouvoirs publics peuvent ne pas être en mesure de fournir les services essentiels immédiatement, mais ils peuvent rassurer les habitants sur la légitimité de leur installation et sur leur possibilité de commencer à consolider leurs logements et modes de vie. Au Pérou, l’assainissement physico-légal (combinaison de reconnaissance politique, de viabilisation et de régularisation foncière progressives sans contraindre la construction) dans les années 1960 a permis la transformation de lotissements informels devenus aujourd’hui des centres urbains dynamiques.


Pour concrétiser l’idée que les villes sont un moteur de développement, les autorités publiques doivent prendre des mesures spécifiques pour transformer les efforts et les investissements des habitants en opportunités urbaines. Les normes de planification et de construction sont inadaptées, contraignantes, coûteuses, et excluent les quartiers auto-construits. Le développement économique local, l’artisanat et la fourniture de services par de petits entrepreneurs informels devrait être encouragé. Par ailleurs, la construction de logement étant de fait assurée par les populations elles-mêmes (les pouvoirs publics, sous contraintes budgétaires, n’arrivant pas à satisfaire la demande), on peut alors se demander si les autorités ne feraient pas mieux de se concentrer sur l’aménagement des espaces publics et collectifs. Prendre en considération l’urbanisation populaire en tant que donnée pour l’élaboration des politiques plutôt que comme un échec, permettrait de généraliser les actions de réhabilitation extra-ordinaires en politiques urbaines conventionnelles ordinaires. Le changement de paradigme  viendrait alors de cette confrontation avec la réalité.

L’urbanisme est informel

Bien que non-planifiée, une large part de l’urbanisation est de fait connectée aux services urbains : en effet, les taux de raccordement à l’électricité et à l’eau dépassent la proportion de quartiers formellement planifiés (seuls 25 % de l’urbanisation à Delhi est planifiée, mais plus de 90 % est raccordée au réseau électrique). Cela signifie que les opérateurs officiels, qu’ils soient publics ou privés, interviennent dans les lotissements non planifiés indépendamment des pouvoirs publics. Il existe pour cela des solutions dédiées : des réseaux condominiaux – flexibles, légers et superficiels –  pour l’eau sont utilisés à El Alto en Bolivie, les compagnies d’électricité de Delhi en Inde ont recours à des mini-transformateurs haute tension[2], des bornes-fontaines sont provisoirement installées puis transformées en raccordements domiciliaires à Lima au Pérou, des équipes sociales agissent aux côtés des ingénieurs pour faciliter les relations entre les opérateurs officiels et la population à Casablanca, au Maroc.

En installant des poteaux électriques et des canalisations, les opérateurs reconnaissent officiellement ces quartiers informels, ce qui entraîne une consolidation du logement et du développement local. En outre, ils dessinent et ancrent le tracé des rues et le réseau de voies publiques, structurant ainsi de manière définitive la configuration et les contours de la ville à long terme. Par conséquent, cette action est une forme « d’urbanisme de fait »[3], qui montre que l’absence de plan urbain n’entraîne pas la paralysie : d’autres outils et modes d’action existent, et leur légitimité provient de leur efficacité sur le terrain. Toutefois ces dynamiques et ces pratiques sont encore ignorées dans les politiques urbaines, ont lieu sans implication des pouvoirs publics, et sont donc autant d’opportunités manquées de passer à l’échelle et d’améliorer durablement les conditions de vie et l’environnement urbain.

Adapter nos boîtes à outils

Nombre d’études[4] montrent que les autorités et politiques urbaines ne respectent pas les cadres réglementaires que les pouvoirs publics définissent pour eux-mêmes. Ainsi les règles et normes administratives que les autorités locales sont censées appliquer sont-elles vaines. Adapter les boîtes à outils s’avère donc nécessaire, et devrait servir à orienter les autorités publiques, en lieu et place des méthodes conventionnelles. Significativement, les quartiers informels sont « hors cartes » : étant non planifiés, ils n’apparaissent pas sur les plans officiels, et sont donc souvent exclus du champ de l’action publique. Or des systèmes d’information géographique ou des applications mobiles d’adressage aident par exemple à établir des recensements urbains. Il reste encore beaucoup à inventer, et le Nouvel agenda urbain pourrait promouvoir la recherche d’outils alternatifs pour tous.

L’enjeu n’est pas tant de fixer des objectifs ambitieux qui ne pourront jamais être réalisés, mais plutôt d’adapter les outils et cadres politiques à la réalité, de manière pragmatique. Le Nouvel agenda urbain devrait notamment intégrer les outils et les dynamiques développés par les acteurs et professionnels de terrain qui font la ville au quotidien. À travers cet agenda, les États peuvent se saisir et s’engager pour des politiques nationales de promotion de l’innovation, de recherche et développement pour de nouveaux instruments urbains. Cela implique d’abandonner la vaine ambition de contrôler les processus de construction populaire avec des normes et des plans stricts au profit de nouvelles boîtes à outils techniques, sociaux, institutionnels, en phase avec les dynamiques réelles d’urbanisation. Il s’agit d’une réforme des fondamentaux de l’action et de la gouvernance urbaine, intégrant l’informalité comme un fait urbain constitutif, et requérant recherches et développements novateurs sur le sujet.

Sur ce sujet, lire aussi sur iD4D : « Climat : comment aider les villes à concrétiser leurs ambitions ? », synthèse de conférence iD4D du 15 avril 2016.

Des laboratoires pour des « Agendas 2030 locaux »

L’informalité ne peut être ignorée, ni éliminée ; elle doit être traitée par les pouvoirs publics. Les principaux moyens de mise en œuvre du Nouvel agenda urbain doivent être confrontés à la réalité de l’urbanisation pour ne laisser personne de côté, et particulièrement prendre en compte les quartiers informels. Des alternatives doivent donc émerger et être expérimentées, et les villes se prêtent idéalement à cette fonction d’incubateurs. Le Nouvel agenda urbain gagnerait à inciter les États à développer des « Agendas 2030 locaux » : orientés vers l’action, intersectoriels, mobilisant des fonds et des ressources humaines dédiés, ils serviraient de laboratoires pour mettre en œuvre les accords de 2015 sur le financement du développement, la lutte contre le changement climatique et les ODD au niveau local.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

 

[1] La production sociale de l’habitat se définit par le processus ainsi que le produit qui résulte de l’initiative individuelle ou collective des personnes (familles, coopératives, O.N.G., groupes professionnels) de construire leur propre habitat : logements, villages, voisinages et même dimportants secteurs urbains (Source : http://www.hic-gs.org/articles.php?pid=1858).
[2] Criqui, L. (2016). Ni droit ni obligation : les atermoiements de la régularisation urbaine à Delhi. http://www.metropolitiques.eu/Ni-droit-ni-obligation-les.html
[3] Criqui, L. (2015). Infrastructure urbanism: Roadmaps for servicing unplanned urbanisation in emerging cities. Habitat International, 47, 93–102. http://doi.org/10.1016/j.habitatint.2015.01.015
[4] Rakodi, C. (2001). Forget planning, put politics first? Priorities for urban management in developing countries. International Journal of Applied Earth Observation and Geoinformation, 3(3), 209–223.
Roy, A. (2009). Why India cannot plan its cities: Informality, insurgence and the idiom of urbanization. Planning Theory, 8(1), 76–87.

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