Face à des faillites de plus en plus nombreuses, le secteur de la microfinance a besoin d’une régulation pour préserver les intérêts des clients. Laurent Lhériau donne ses recommandations pour réguler la microfinance efficacement.

Quelques faillites retentissantes parsèment l’histoire récente de la microfinance : le Crédit Mutuel en Guinée, la Fondation Zakoura Microcrédit au Maroc (absorbée par une concurrente), la COFINEST au Cameroun, le réseau JEMENI au Mali… pour ne citer que quelques exemples emblématiques. Derrière ces cas plus médiatisés, le recentrage du secteur voit souvent des dizaines de petites structures disparaître avec l’épargne des clients. Plus que jamais, ce secteur a besoin d’une régulation efficace qui préserve les intérêts des clients. Or les dynamiques du marché ont leur logique propre qui ne cadre pas toujours avec une réglementation existante : la pratique et l’innovation en microfinance ont souvent précédé le droit et plus encore la supervision. Cela peut conduire à des situations de déséquilibre que le régulateur veut corriger, sans toutefois maîtriser complètement les effets de ses ajustements réglementaires.

Quand et pourquoi réguler la microfinance ?

On peut déceler cinq périodes d’innovation des acteurs qui ont suscité des réactions de la part des régulateurs :

  • Une première vague au milieu du 19ème siècle avec l’apparition des systèmes mutualistes d’épargne et de crédit en Allemagne, promus par Raiffeisen et Schulze-Delitzsch ; leur entrée dans le champ de la légalité s’est réalisée assez tôt, ce qui a permis de générer la confiance des populations dans ces systèmes.
  • Une seconde vague au cours des décennies 1970 et 1980 avec la révolution du microcrédit solidaire (Yunus) et individuel ; dans un contexte de normes de Bâle I naissantes et de dirigisme bancaire fréquent, cette révolution s’est initialement affirmée « hors-la-loi » bancaire, le principe même d’une régulation étant contesté en l’absence de collecte de l’épargne.
  • L’extension de la microfinance non mutualiste à l’épargne et aux services de paiement a entrainé une « course à la réglementation » face au foisonnement parfois anarchique d’initiatives de toutes formes juridiques. Les premières faillites importantes sont apparues, questionnant la responsabilité des pouvoirs publics face aux pertes subies par certains déposants. L’absence de fonds de garantie des dépôts a parfois conduit des États et des agences de développement à combler le passif.
  • L’évolution technologique a permis l’émergence de la banque à distance, aujourd’hui dominée par le mobile banking ; cette révolution place encore les superviseurs face à de nouveaux défis, avec des opérateurs de téléphonie mobile qui parfois imposent leur rythme d’investissement aux régulateurs : le progrès n’attend pas ! À l’ère du numérique et de l’interconnexion mondiale, les superviseurs doivent toutefois se soucier de la régulation des systèmes de paiement électronique pour préserver leur intégrité.
  • Enfin les dernières tendances sont à la promotion de l’inclusion financière par une diversité de prestataires de services financiers et de canaux de distribution, et à la complexification croissance des réglementations.

Plutôt qu’un “progrès linéaire” d’extension de la réglementation et du contrôle, l’histoire montre donc un processus d’action (des acteurs) et de réaction (des autorités législatives et de supervision), avec des phases de stabilité ponctuée d’à-coups.

 

 

Réguler la microfinance est-il risqué ?

Chaque nouvelle vague réglementaire a entrainé son lot de défis et de surprises. Retenons ceux qui marquent notre époque, à des degrés divers selon les pays.

Le premier et le plus grand est celui de l’excès d’optimisme de la part des superviseurs. Le libéralisme réglementaire a parfois entraîné un foisonnement anarchique d’initiatives, une croissance trop rapide d’institutions. Trop souvent le superviseur n’arrive pas à suivre l’évolution de ses responsabilités ; les moyens manquent pour effectuer la supervision d’un grand nombre d’entités dont le total de bilan peut apparaître modeste au regard du secteur bancaire. Il y a quelques années, un responsable de la supervision m’avait passé cette commande lors d’une réforme législative : « avec mes ressources j’ai les moyens de superviser dix institutions de microfinance ; faites-moi une loi où j’aurais dix IMF à superviser, pas plus ». Il avait pleinement raison, car lorsque la supervision est défaillante, il est inévitable que des difficultés surviennent.

Inversement, certains superviseurs ont tendance à sur-réglementer certains aspects au risque d’étouffer la croissance du secteur. La complexité en elle-même a un coût qui se répercute sur les clients quand elle ne conduit pas tout simplement à déserter les créneaux de marché les moins rentables.

Ensuite, la mise en œuvre de réglementations a tendance à accroître l’intervention du politique dans ce secteur, au risque d’un retour de l’économie administrée. Un ministre n’a jamais le même agenda qu’un manager d’institution financière. Que le politique s’immisce dans la supervision ou dans les orientations d’une institution et le risque de faire passer la logique de croissance rentable après la logique de bancarisation de masse apparaît. Or il n’y a pas de bancarisation durable sans croissance rentable.

 

 

Quelques recommandations pour réguler efficacement la microfinance

Ma première ligne directrice tient à la géométrie du secteur, qui n’a pas besoin d’une offre pléthorique mais de qualité. La question de la sélection à l’entrée du marché devrait être posée de manière plus stricte, y compris en intégrant davantage un critère de taille minimale pour l’obtention de l’agrément. Chez les mutualistes, le seul mot d’ordre devrait être le fonctionnement dans de grands réseaux. Dans le mobile banking aujourd’hui émergent, cela reviendrait à limiter le marché à quelques acteurs : outre les trois à quatre opérateurs télécom du pays et les banques, quelques grandes institutions de microfinance ayant montré leurs capacités, et rien d’autre.

Deuxièmement, les superviseurs doivent être absolument indépendants des pouvoirs politiques, durant tout le processus de supervision qui commence à l’instruction de la demande d’agrément, jusqu’à la liquidation ! Cette règle ne souffre d’aucune exception si l’on veut éviter les interférences politiques, plus ou moins bien intentionnées.

Troisièmement, il faut accepter de payer le prix de l’inclusion financière. La microfinance a fait mentir l’adage selon lequel « on ne prête qu’aux riches », pas celui selon lequel « plus le montant du crédit est élevé et plus le taux est faible ». A partir du moment où le crédit est destiné à une activité génératrice de revenus, il ne devrait être prévu aucun taux plafond (ou d’usure) ; que l’on laisse le marché trouver son équilibre sur les prix, ce qu’il fait en général en quelques années. Ce constat est aussi valable sur les autres produits notamment sur les transferts d’argent des migrants : c’est la concurrence résultant de l’arrivée à maturité du marché, qui a fait massivement baisser les tarifs sur certains « corridors de transfert ».

 

 

Quatrièmement, le droit des affaires et le droit financier sont au service de l’économie plus qu’ils ne doivent le façonner. Le fil conducteur devrait être la sécurité des opérations et non la pureté juridique ou la stratégie nationale de la microfinance. Les régulateurs et superviseurs devraient davantage accepter l’expérimentation institutionnelle dès lors qu’ils sont rassurés quant à la solidité technique du dispositif et à la protection des fonds du public. C’est aussi le pragmatisme juridique qui a permis au Kenya le phénoménal succès de M-PESA, aujourd’hui cité en exemple dans le monde entier.
Cinquièmement, il conviendrait de veiller à ce que l’appétit pour les thématiques nouvelles (protection des consommateurs, anti-blanchiment, libertés publiques, etc.) n’engendre pas toujours plus de complexité à gérer pour les superviseurs et les assujettis : trop de complexité freine l’innovation financière.

Sixièmement, il convient de ne pas se limiter à traiter les aspects de réglementation financière mais de traiter tout l’environnement juridique et judiciaire dans lequel opère la microfinance. Que le système judiciaire soit inefficace et les institutions ne pourront pas saisir les biens de leurs emprunteurs indélicats.

Enfin, je terminerai par une dédicace spéciale aux systèmes financiers mutualistes, avec une adresse toute particulière aux superviseurs. Ces systèmes sont à superviser comme le lait sur le feu : d’un œil attentif avec la capacité à intervenir efficacement et sans délai. Car si, sur un siècle et demi, ce modèle a su prouver sa formidable capacité à croître et à bancariser les gens, l’expérience de ces dernières décennies dans nombre de pays en développement montre que ces institutions peuvent aussi réaliser des investissements hasardeux ou connaitre des fraudes massives, les conduisant parfois à la faillite. Qui aime bien, châtie bien !

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