Kemal Dervis
Kemal Dervis

Les prix du pétrole ont baissé ces dernières semaines par rapport aux niveaux de pointe qu’il avait atteints au milieu de l’été, mais ils sont encore considérablement plus élevés qu’au début de la présente décennie. La cherté des hydrocarbures et de la houille renforce les encouragements à une réduction de la consommation des carburants fossiles. Les énergies de substitution deviennent financièrement plus intéressantes. Une telle évolution peut amener des réductions des émissions de gaz à effet de serre et contribuer à atténuer les changements climatiques. Mais tout cela peut aussi disparaître s’il se produit une baisse substantielle des prix du pétrole.

Nous pourrions donc saisir cette occasion offerte par la cherté actuelle des hydrocarbures et de la houille pour nous assurer de son effet incitatif sur l’atténuation des changements climatiques. Ceci pourrait se faire en fixant un niveau plancher international harmonisé pour le coût utilisateur des émissions de carbone résultant de la consommation de pétrole et de charbon. Le mécanisme pourrait être mis en ?uvre par le biais d’une taxe carbone variable imposée par un groupe de pays participants, taxe qui s’appliquerait lorsque les prix des hydrocarbures et de la houille tombent en dessous d’un seuil préalablement convenu. Il ne serait imposé à personne des frais supplémentaires en sus de ceux qui existent actuellement et cela créerait une certitude qui guiderait les consommateurs et les investisseurs dans leur comportement et dans l’allocation de leurs ressources dans le sens d’une réduction des activités émettrices de gaz à effet de serre.

Le reste du présent post développe cette idée. Il y est exposé en premier lieu ce qui fait que les politiques de réduction des émissions amènent à une augmentation du coût des activités émettrices, et pourquoi la chose est en fait efficace et souhaitable d’un point de vue économique et environnemental. Il consiste en second lieu en une analyse de la récente hausse des prix du pétrole à la lumière des estimations de l’impact que les politiques d’atténuation des changements climatiques auraient sur ces prix. Il décrit et justifie, en troisième et dernier lieu, une proposition de plancher à fixer au coût utilisateur des émissions de carbone pour un prix du pétrole de 90 dollars le baril, et conclut sur une série de questions et de problèmes qui mériteraient d’être examinés et discutés.

Avec des politiques d’atténuation efficaces, le coût des émissions de gaz à effet de serre devrait augmenter Aider le monde à relever le défi des changements climatiques de manière efficace et équitable constitue l’une des premières priorités des Nations Unies, comme l’a souvent souligné le Secrétaire général Ban Ki-moon. Au début de l’année à Bali et à la fin août à Accra, les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ont mené des négociations en vue de la conclusion d’accords renforcés et efficaces. Un grand nombre de détails sont encore en cours de négociation, mais les parties à la CCNUCC ont noté à Bali que de fortes réductions des émissions mondiales de gaz à effet de serre seraient nécessaires pour stabiliser notre climat.

Il existe plusieurs moyens d’imposer de telles réductions. Au niveau national, on recourt communément à des politiques de commande et contrôle (normes technologiques, quotas et autres limitations quantitatives) pour lutter contre la pollution. On emploie également, encore que plus rarement, des instruments fondés sur le marché, qu’il s’agisse de permis d’émission négociables ou de mécanismes fiscaux. Dans le contexte de l’atténuation des changements climatiques, le débat de politique s’est concentré principalement sur les instruments fondés sur le marché. Sous sa forme définitive, la politique d’atténuation des changements climatiques comportera probablement un portefeuille de mesures variées, mais qui, pour être efficace, devront avoir pour effet une réduction des émissions de gaz à effet de serre et un accroissement de leur coût.

Il est souhaitable d’accroître le coût des émissions. Actuellement, les activités qui donnent lieu à des émissions de gaz à effet de serre sont menées sans tenir compte de la diminution de la capacité d’absorption de ces émissions par notre planète. À mesure que cette capacité diminue, la concentration atmosphérique des gaz à effet de serre augmente et le climat de notre planète change. Nous imposons les coûts des changements climatiques aux générations actuelles et futures du monde, mais sans que personne ne paie encore ces coûts.

D’un point de vue normatif, les coûts sociaux des émissions de gaz à effet de serre doivent être ajoutés aux coûts actuels des activités économiques produisant ces émissions. Il est largement accepté au sein de la communauté politique qui débat des questions relatives aux changements climatiques que le « carbone » et la valeur d’équivalent carbone des gaz à effet de serre devraient avoir un « prix » payé par les émetteurs, de manière à ce que les coûts sociaux soient pleinement pris en charge dans les diverses activités économiques produisant les émissions. Quand nous nous déplaçons en voiture ou quand nous utilisons notre climatiseur, le prix du carburant ou de l’électricité devrait refléter le coût de nos émissions.

La définition du prix du carbone permettra de structurer les incitatifs de diverses activités économiques de manière à refléter les dégâts que nous infligeons à notre planète par les émissions de gaz à effet de serre, ce qui accroîtra considérablement l’attractivité des investissements requis pour adopter et pour développer des sources d’énergie de substitution zéro carbone. Lorsque nous passons à l’énergie éolienne ou solaire, ce que nous payons par rapport à l’énergie à base de carburants fossiles devrait refléter le fait que ces sources d’énergie de substitution contribueront à ralentir le réchauffement planétaire.

En particulier, le coût de l’utilisation du pétrole et des autres carburants fossiles, laquelle utilisation produit environ 65 % du total des émissions de gaz à effet de serre, augmentera selon toute vraisemblance, du fait de l’application de politiques d’atténuation robustes du type envisagé actuellement. Étant donné la forte dépendance actuelle de l’économie vis-à-vis du pétrole, du charbon et du gaz naturel pour les transports et la production d’énergie (électricité, chauffage), l’impact de l’augmentation probable du coût de l’emploi des carburants fossiles due au mesures visant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre donne lieu à des préoccupations politiques et économiques.

Mais le monde s’est vu offrir une occasion sans précédent d’atténuer ces préoccupations. Le prix des hydrocarbures et de la houille ont explosé depuis 2000. Le prix moyen du baril de pétrole était d’environ 35 dollars en 2000 mais il a atteint 125 dollars (en prix actuel) au cours du premier semestre 2008. Il a connu un repli récent, pour se situer aux alentours de 100 dollars (ce qui est encore 2,5 à 3 fois plus, en termes réels, qu’en 2000). De même le prix de la tonne de charbon est passé d’une moyenne de 34 dollars en 2000 à 118 dollars durant le premier semestre 2008 (ici aussi en prix actuel). Le monde paie aujourd’hui considérablement davantage pour le pétrole et le charbon qu’il consomme qu’il ne l’aurait fait si les politiques d’atténuation des changements climatiques les plus ambitieuses avaient été mises en place.

L’augmentation des prix des hydrocarbures et de la houille fournit le type d’encouragements à la réduction des émissions que la politique en matière de changements climatiques vise à offrir. Les particuliers et les entreprises s’adaptent à la nouvelle réalité de la cherté du pétrole en réduisant leur demande, sauf dans les cas où les subventions isolent les prix intérieurs et les empêchent d’évoluer pour suivre les prix internationaux. Les sources d’énergie de substitution voient leur attractivité financière s’accroître. À l’évidence, la hausse des prix est source de difficultés pour de nombreux pays importateurs de pétrole, mais il est important de se souvenir que, comme il a été noté précédemment, l’application de politiques d’atténuation efficaces visant à réduire les émissions aboutirait selon toute vraisemblance à une augmentation du prix de l’utilisation du pétrole, situation à laquelle ces pays et la communauté mondiale s’adaptent actuellement.

Il nous est donc offert aujourd’hui une occasion unique d’agir pour faire face aux changements climatiques. Nous avons jusqu’ici manqué d’ambition, peut-être en partie en raison de préoccupations inspirées par la hausse potentielle du coût de l’utilisation du pétrole et du charbon. Mais nous pouvons aujourd’hui opérer un renversement. Nous pouvons tirer parti de l’augmentation des prix du pétrole et des autres carburants fossiles pour faire progresser les politiques d’atténuation des changements climatiques. Nous pouvons le faire d’une manière qui assurera le blocage et le maintien des encouragements aux changements de comportement et aux investissements dans les nouvelles technologies à zéro carbone sans augmentation de coût pour quiconque par rapport à ce que nous payons déjà.

Mais quel devrait être le coût des émissions de gaz à effet de serre ? et où cela se situe-t-il par rapport aux augmentations récentes des prix du pétrole ?

Les estimations du « prix » optimal du carbone (à savoir le prix qui capturerait les coûts sociaux marginaux associés aux dégâts des changements climatiques) varient sur une large gamme. Cela reflète en partie les incertitudes sous-jacentes concernant l’ampleur et la localisation dans le temps des effets catastrophiques des changements climatiques à venir. L’étalement de la gamme est due aussi aux hypothèses relatives à la croissance économique à long terme, aux progrès techniques, à la valeur relative accordée au bien-être actuel par rapport à l’avenir lointain (préférence chronologique), et à la couverture géographique ainsi que sectorielle.

Il a été estimé qu’une politique d’atténuation des changements climatiques véritablement ambitieuse, dans la ligne des objectifs d’atténuation à long terme de l’UE et du G8, exigerait que le prix du carbone se situe dans une fourchette de 150 à 350 dollars par tonne (prix 2008) pour le début de la prochaine décennie. Ce prix est à diviser par 3,7 s’il s’agit du dioxyde de carbone au lieu du carbone. Il faudrait, pour que de telles mesures soient efficaces, fixer un prix global couvrant toutes les formes de carbone. L’équité et la faisabilité politique exigeront par ailleurs une approche plus différenciée et ce prix devrait augmenter lentement dans le temps.

Un « prix carbone » explicite viendrait s’ajouter au prix réel du pétrole. La combustion d’un baril de pétrole émet environ 0,12 tonnes de carbone. Si l’on appliquait un prix carbone situé dans la fourchette des valeurs estimées pour obtenir des réductions significatives durant les premières années de la décennie, ce prix s’ajouterait au coût carbone déjà inclus implicitement dans le prix du pétrole brut à cette époque.

Mais comme il a été noté, le prix du pétrole brut et celui du charbon ont explosé depuis 2000, ayant plus que triplé en termes réels. Cette hausse qui porte le prix du pétrole à environ 120 dollars a un effet comparable à un « prix carbone » d’environ 700 dollars par tonne imposé en 2000 alors que le prix du pétrole était d’environ 35 dollars le baril (ici encore en prix 2008). Si le prix du pétrole brut et des carburants de remplacement proches étaient les seules causes du réchauffement mondial, on pourrait s’attendre à ce que la hausse du prix du pétrole de ces dernières années résolve en grande partie le problème de la fixation du prix carbone au moins au cours de la décennie à venir, en supposant que le prix se maintiendra au niveau atteint durant la première moitié de 2008.

 

Il existe, certes, d’autres sources de réchauffement mondial, telles que le méthane dégagé par les activités agricoles et les changements nets des émissions dus au déboisement. Fixer un prix élevé pour le pétrole et le charbon n’est pas aussi efficace pour résoudre le problème du carbone qu’un prix carbone direct. Il est important de noter par ailleurs que rien ne garantit que les énergies de substitution aux carburants fossiles qui seront développées ne contribueront pas elles-mêmes aux émissions; il en est ainsi, par exemple des biocarburants dont l’impact sur les émissions de gaz à effet de serre fait actuellement l’objet de réévaluations. Les technologies de piégeage et de stockage du carbone pour les centrales électriques à charbon ne seront pas encouragées par la seule cherté du charbon : ce qui est important dans ce contexte, c’est le prix effectif du carbone lui-même. Il est clair néanmoins qu’un prix d’environ 120 dollars le baril de pétrole et un prix équivalent pour le charbon et autres combustibles de substitution proches, notamment pour le gaz naturel, auraient des effets à long terme sur les émissions de carbone dans de nombreux secteurs, effets équivalents à une très forte taxe carbone ajoutée au prix de 35 dollars le baril de pétrole d’il y a quelques années. Cela contribuerait à orienter l’économie mondiale sur la voie d’une croissance bien plus durable à faible carbone.

Saisir l’occasion offerte par le prix du pétrole : s’engager à bloquer les incitatifs à la réduction des émissions de gaz à effet de serre en adoptant un prix plancher pour le coût utilisateur du pétrole

Ainsi donc, les prix actuels du pétrole offrent au monde une occasion sans précédent de relever le défi des changements climatiques. Les prix du pétrole ont accusé un fléchissement substantiel par rapport à leur maximum atteint en juillet de cette année, mais ils sont toujours de plus du triple, en termes réels, de ce qu’ils étaient en 2000. Les prix de l’énergie primaire restent donc élevés aujourd’hui, ce qui signifie que nous pourrions bloquer et maintenir un prix carbone constituant un incitatif substantiel sans augmentation de coût pour quiconque par rapport à ce qu’ils paient déjà (sauf dans les pays qui accordent des subventions énergétiques massives).

Nous pourrions bloquer et maintenir cet incitatif très simplement en prenant un engagement crédible et donc juridiquement contraignant d’appliquer un plancher international harmonisé pour le coût utilisateur du carbone. Ce plancher pourrait être soutenu par une redevance carbone variable devant être perçue par les pays participants, redevance qui ne serait imposée que lorsque le prix du pétrole retombe, par exemple à moins de 90 dollars le baril, et qui devrait également être imposée pour le charbon.

Pourquoi 90 dollars le baril ? Ce prix représente déjà une augmentation de coût d’environ 450 dollars par tonne de carbone par rapport à l’année 2000, soit un « prix carbone » implicite plus élevé que celui estimé par de nombreux modèles d’atténuation ambitieux. Le prix plancher de 90 dollars le baril de pétrole à partir duquel commenceraient à s’appliquer les mesures relatives au prix carbone reflète une évaluation personnelle de la faisabilité politique de ces mesures.

Tous les pays ne participeraient pas, initialement, à une telle initiative, et la fixation d’un plancher pour le coût du carbone à ce niveau élevé ralentirait la cadence des augmentations futures nécessaires. On notera qu’il n’y aurait pas lieu de percevoir une redevance si le prix du baril de pétrole ne tombe pas à moins de 90 dollars. La redevance serait variable, de manière à placer un plancher sous le coût usager, « comme si » le prix du pétrole se maintenait à 90 dollars le baril. La redevance carbone augmenterait ensuite lentement dans le temps, quel que soit le prix du pétrole. Le taux d’augmentation pourrait être révisé à la hausse, d’un petit montant, tous les 5 ans pour tenir compte de nouvelles informations relatives à la technologie et autres facteurs. D’ici une décennie à peu près, nous aurions une taxe carbone « inconditionnelle », ce qui est l’objectif à long terme.

Un tel engagement politique prévoirait de tenir compte de baisses à court terme du prix du pétrole et accorderait des appuis aux consommateurs et aux industries, mais il « bloquerait » un coût du carbone qui inciterait à la réduction de son utilisation et encouragerait fortement les nouvelles technologies non polluantes, telles que l’énergie solaire, l’énergie éolienne et les biocarburants véritablement respectueux de l’environnement produits à partir des lignocelluloses, par exemple, ainsi que les technologies de piégeage et de stockage du carbone. Quelle que soit l’évolution effective du prix du pétrole, un prix plancher qui augmente régulièrement, ou plus exactement un coût utilisateur auquel les investisseurs peuvent se fier et dont les consommateurs savent qu’il est permanent, constituerait un instrument extrêmement puissant qui contribuerait à orienter l’économie mondiale sur la voie d’une croissance durable.

Un sous-sujet particulièrement important et intéressant auquel pourraient être consacrés des travaux futurs est celui des conséquences distributionnelles internationales du type de politique proposé ici. On notera que le fait que tous les pays ne participeraient pas immédiatement ne pose pas de grand problème politique ou commercial, étant donné que la redevance carbone variable serait initialement très faible. Elle augmenterait dans le temps, mais dans le temps aussi, une participation considérablement élargie deviendrait politiquement plus faisable. Un point très important est qu’elle ne pourrait pas dégager le type de flux financiers substantiels du secteur privé que les pays en développement avaient espéré dans le contexte des systèmes de plafonnement et d’échanges. Mais il faut se rendre compte que si les prix des carburants fossiles se maintiennent à un niveau élevé, ils auront des effets équivalents à des mesures tarifaires, ce qui ôtera toute valeur aux quotas et viendra miner le potentiel de tels flux de ressources : les « plafonds » n’auront pas valeur contraignante sir les prix énergétiques sont très élevés. Au fil du temps, les recettes des redevances carbone croissantes pourraient être employées à des fins de développement.

De nombreux détails restent certes à préciser. Comment étendrait-on ce plancher du coût utilisateur à d’autres sources de carbone ? À quels emplois les pays alloueraient-ils les recettes ? Combien de pays participeraient-ils à ce système et quand ? Comment prendre en considération les différences actuelles en matière de taxes sur l’essence ? Comment pourrait-on appliquer une telle approche en tandem avec certains systèmes sectoriels de plafonnement et échanges ? Il conviendrait de calculer des chiffres plus exacts.

Le niveau actuel élevé des prix de l’énergie primaire offre une occasion sans précédent d’appliquer un système qui émettrait du signal-prix incitatif durable susceptible de révolutionner la nature de notre croissance et de le faire sans imposer les coûts politiques internes et internationaux prohibitifs à court terme qui s’opposaient dans le passé à une telle évolution. C’est une occasion à ne pas manquer.

Photo © PNUD

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