Shanta Devarajan
Shanta Devarajan

La Banque mondiale publie chaque année le rapport d’évaluation des politiques et institutions nationales en Afrique (CPIA). Dans une interview exclusive, Shanta Devarajan, économiste en chef de la région Afrique à la Banque mondiale, revient sur l’utilité de l’étude et sur les avantages que ses données offrent aux pays africains dans la conjoncture mondiale actuelle.

Pouvez-vous nous présenter le CPIA, sa vocation, sa structuration et ses objectifs ?

Chaque année, le rapport CPIA (Country Policy and Institutional Assessment) de la Banque mondiale évalue la qualité des politiques et des institutions de ses pays membres. Les informations fournies aident à l’allocation des ressources aux pays les plus pauvres, membres de l’Association internationale de développement (AID) [qui fait partie du groupe de la Banque mondiale]. Il convient de préciser que le CPIA ne constitue pas seulement une mine d’informations utiles pour l’allocation de l’aide, mais permet également aux acteurs locaux de suivre l’évolution des politiques économiques et des institutions dans leur pays, et de nourrir un débat national sur ces questions. Il serait d’ailleurs profitable de renforcer notre effort de vulgarisation de son contenu afin d’en faciliter l’accès au maximum d’acteurs de la société civile. Notre but est de favoriser des initiatives, et une appropriation des données par ces acteurs pour permettre une meilleure auto-évaluation. Nous y avons réfléchi lors des CPIA forums organisés les trois années précédentes (atelier réunissant la société civile, les universitaires, le secteur privé et les représentants de gouvernements). Lors de ces forums, nous leur livrons toutes nos informations et nos critères, et les invitons à évaluer leur propre CPIA. Comparer nos résultats donne lieu à des débats très intéressants et fructueux. Nous nous félicitons de constater beaucoup d’enthousiasme de la part de nos partenaires. Beaucoup de pays ont déjà créé leurs cellules CPIA, la Gambie notamment. À partir de Washington, nous avons eu des échanges avec eux par vidéoconférence pour les aider à améliorer leur CPIA. L’enrichissement est mutuel car, de notre côté, cela nous aide à obtenir plus d’informations de première main pour l’élaboration de notre CPIA Nous y incluons les points de vue et analyses endogènes émanant d’acteurs de la société civile (acteurs associatifs, leaders d’opinions, etc.)
En ce qui concerne la structuration de l’étude, nous avons mis en place 16 critères regroupés en quatre clusters (pôles) : la gestion économique, les politiques structurelles (commerce extérieur, finances publiques), les politiques de l’équité (éducation, santé, égalité de genre) et la bonne gouvernance (redevabilité et transparence). Ces critères font l’objet d’un consensus parmi les économistes qui les considèrent comme fondamentaux pour le développement et forment donc le dessein du CPIA. Il y a une échelle d’appréciation de 1 à 6 que nous donnons et des critères à chaque niveau. Notre démarche ne consiste donc pas tant à émettre un jugement de valeur – bien que placer un pays entre 3,1 et 3.2 puisse donner cette impression – que de proposer des classifications pour lesquelles nous nous basons sur des critères concrets.

En dépit d’un contexte économique difficile en Afrique, les experts soulignent, au mieux, une amélioration, au pire, une stagnation dans la majorité des pays. Partagez-vous cette analyse relativement optimiste ?

L’on a constaté que 13 pays ont effectivement amélioré leur notation globale. 5 ou 6 ont été dégradés, et il est important de mettre ce constat en lien avec la crise globale. Là encore, les avis divergent, certains nous disent que l’Afrique n’est pas connectée au marché financier international, et par conséquent, il n’est donc pas surprenant que ce continent ait subi un impact moindre et continue son essor dans cette turbulence. Selon moi, même si la plupart des pays africains ne sont pas directement liés au marché financier, et donc à son récent retournement, ils restent cependant liés et dépendants du marché du commerce international, surtout pour ce qui est des matières premières. Si la crise de l’euro se traduit par une récession plus profonde que celle que l’on a déjà, cette situation va avoir un impact néfaste sur les pays africains, comme on l’a constaté en 2008/2009.
En 2009, le taux de croissance africain est passé de 5% à 2%. Un taux de croissance de 2% pour un taux de croissance démographique de plus de 2,3%, c’est un constat négatif. L’amélioration la plus sensible que nous ayons constatée se situe au niveau du cluster dit de « gestion économique » (economic management). Les responsables politiques africains ont suivi des politiques budgétaires prudentes durant la décennie qui a précédé la crise. Après le déclenchement de la crise, ces derniers auraient très bien pu rompre avec leurs politiques prudentes ou restrictives, renouer avec un déficit budgétaire élevé pour maintenir ou relancer la croissance, mais ils ont fait l’inverse en poursuivant dans la voie de la prudence et ont ainsi connu une légère relance de croissance et un déficit fiscal, remonté à 1 ou 2% pour les pays ayant un espace fiscal. Quelques pays ont continué et accéléré leurs programmes nationaux de réforme. Les politiques prudentes du passé leur ont permis de se ménager une marge de manœuvre plus grande pendant la crise. C’est le principal enseignement que les responsables africains et les populations ont appris de cette crise.

Dans quelle mesure estimez-vous que les informations collectées auprès de ces pays sont fiables et complètes ?

Le processus commence par des discussions avec le pays (les techniciens du gouvernement et la société civile) sur la base de données. Ces échanges ont trait à la fiabilité et à la pertinence de ces données. Après être parvenus à un consensus, nous utilisons cette base pour l’évaluation du CPIA, mais nous ajoutons notre appréciation car les données donnent parfois des directions incohérentes et divergentes qu’il faut tenter d’expliquer. Par exemple, une croissance accélérée peut être accompagnée d’une diminution de pauvreté très faible. Il est dès lors nécessaire d’interpréter ce phénomène, d’aller plus loin dans l’analyse des spécificités du pays. Autre point important, nous n’utilisons pas uniquement les données du pays mais aussi les données des indices comparables entre les pays, parce que l’exercice du CPIA est avant tout un exercice de comparaison. Chaque pays aura tendance à penser que ses performances sont les meilleures. Nous le ramenons à la réalité des faits et des chiffres en comparant ses performances avec celles de ses voisins (par exemple, si c’est le cas de la Tanzanie, nous comparons ses résultats avec ceux du Malawi et du Kenya, tout en tenant compte bien sûr des spécificités de chacun. Les indices tels que le Mo Ibrahim index [indice d’évaluation de la gouvernance africaine] ou transparency international [indice de perception de la corruption] sont à cet égard très utiles pour nous. La Banque mondiale n’utilise pas ces indices sans discernement, de façon mécanique, mais elle les intègre dans la base de donnée pour asseoir le plus objectivement possible son jugement.

Vous avez évoqué des pays mettant en place leurs propres indices et cellules CPIA, cette décision fait-elle suite à une volonté nationale de prendre leur destin en main ou d’afficher leur désaveu des processus de notation de la Banque mondiale, dont l’impartialité est parfois contestée ?

L’exemple du Kenya est très intéressant. Nous sommes d’accord avec ses techniciens sur le niveau de gestion économique du pays, puisque celui-ci est basé sur des données objectives comme le déficit budgétaire et le taux d’inflation. Mais nos différences résident dans l’appréciation que nous avons de la corruption et de la transparence. Les responsables kényans pensent que la notation Banque mondiale du Kenya est influencée par une mauvaise publicité issue des scandales de corruption récurrents dans leur pays, et s’insurgent du fait que certains pays voisins ayant le même niveau de corruption ne pâtissent pas d’une réputation aussi calamiteuse. Lors de ce débat [présentation du nouveau rapport CPIA], je leur ai dit que la perception de l’extérieur est déjà en soi un indicateur, et qu’ils doivent agir pour améliorer ou changer cette perception s’il estiment qu’elle est surfaite ou en décalage avec la réalité. La création de cellules CPIA nationales comme en Gambie ne remet pas en cause le travail de la Banque mondiale sur le terrain. Cela  créé une ouverture. Auparavant, nous ne travaillions qu’avec les gouvernements, cela nous permet de diversifier nos interlocuteurs. Au Kenya, un représentant d’ONG nous a fait part de son souhait de procéder à une évaluation du CPIA pour chaque région du pays, donc d’élaborer une étude de niveau plus décentralisé et en utilisant nos critères. Ceci, afin de confronter ses résultats aux nôtres dans les décisions d’allocation de l’aide. Le Nigéria semble également intéressé par un CPIA pour ses régions.

Quels sont, selon vous, les freins à la réussite des réformes économiques dans les pays africains concernés ?

Primo, nous sommes d’accord que les politiques économiques et les institutions sont importantes pour le développement. Secundo, il est aussi vrai que réformer les politiques économiques et les institutions est une entreprise difficile car très sensible politiquement. Par exemple, des rentes sont susceptibles d’être perdues si l’on décide de supprimer des taxes ou de réduire l’assiette fiscale. Pour réaliser ces réformes difficiles mais parfois nécessaires, il faut obtenir un consensus national, non pas à Washington ou à Paris, mais à Kinshasa, Nairobi ou Abuja. Comment parvient-on à ce consensus ? De mon expérience, un consensus nécessite un débat ouvert où la majorité des citoyens sont informés de sa tenue et y participent. Les gouvernements qui imposent une réforme sans démarche pédagogique, sans inviter les citoyens à y prendre part, échouent généralement. Ce débat doit être basé sur l’évidence, et le CPIA est justement une contribution pour nourrir ce débat. Encore une fois, notre objectif, à la Banque mondiale, n’est pas de conduire le débat mais de le nourrir. Tout ce que je souhaite, c’est que la perception de certaines d’évidences du CPIA soit acceptées et partagées, et pouvoir aller plus loin dans un débat qui est, il faut bien l’avouer, bien souvent rhétorique.

Vous dites que la population africaine est la moins bancarisée, et que les banques préfèrent prêter aux États plutôt que de développer l’accès à la microfinance. Quel doit être le rôle des bailleurs internationaux dans ce contexte ?

À mes yeux, parmi les défis qui attendent l’Afrique, le transfert de connaissances est plus important que l’argent. C’est-à-dire de réglementation du secteur bancaire et de réformes. Dans beaucoup de pays, nous avons des banques nationalisées qui sont devenus une source de rente mais qui perdent beaucoup d’argent et qui pèsent sur le secteur microfinancier et mésofinancier qui peut aider les ménages les plus pauvres. Si nous pouvons aider à réformer ces banques, voire de les fermer dans certains cas, et de laisser le secteur bancaire un peu plus (mais pas trop) libéralisé pour ne pas retrouver les problèmes des EU et du RU trop libéralisés, mais pour le secteur bancaire africain, un peu plus de déréglementation peut être une bonne option.

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