Cap Town © Cyril le Tourneur d'Ison 2014
Cap Town © Cyril le Tourneur d'Ison 2014

Si vous pensez que lier l’aide à la fourniture de biens ou de services par des entreprises issues du pays bailleur est néfaste au développement, vous êtes en accord avec la majorité des politiques de développement. Ce point de vue est en phase avec l’un des dogmes fondamentaux des politiques commerciales libérales, qui ont toujours considéré les restrictions imposées par l’aide liée comme une distorsion de la libre concurrence internationale. Durant les vingt dernières années, les bailleurs ont progressivement délié leurs financements concessionnels, même si certaines pratiques d’aide « liée de fait » subsistent. A priori, cela semble aller dans le sens d’une amélioration. Néanmoins, après avoir examiné les politiques de prêts concessionnels de quatre bailleurs, nous en sommes venus à nourrir des doutes quant à l’utilité de prêts concessionnels déliés. Par ailleurs, les besoins de développement des infrastructures, qui sont traditionnellement financées par des aides liées, sont probablement en augmentation dans les pays en développement. Les crédits d’aide liée doivent-ils être abandonnés ou existe-t-il des options viables pour les prolonger à l’avenir ? Nous pensons qu’il faut nuancer la réponse. 

La politique des échanges de l’OCDE et les politiques de développement : un front uni contre l’aide liée

Les crédits d’aide liée sont des prêts concessionnels, consentis ou soutenus par le secteur public, qui mettent en jeu des marchés de fourniture restreints aux seules entreprises du pays bailleur. Ce type de prêts finance généralement des projets d’infrastructure, les pays bénéficiaires étant le plus souvent des économies en développement ou en transition. Les bailleurs poursuivent plusieurs objectifs avec ce type de prêts. Lier des financements concessionnels à des fournitures permet au pays bailleur d’offrir à ses exportateurs un accès à des marchés et à des secteurs qui leur seraient sinon inaccessibles avec des conditions de financement de marché. En poursuivant une politique d’aide liée, les bailleurs souhaitent également avoir un impact positif sur l’économie et/ou le développement social des pays bénéficiaires. Les fonds utilisés pour subventionner la partie concessionnelle d’une aide liée sont comptabilisés en tant qu’aide publique au développement (APD), en accord avec les critères du Comité d’Aide au Développement de l’Organisation de Coopération et de Développement Économiques (CAD-OCDE). La pratique de l’aide liée a déclenché une critique des prêts concessionnels : durant les deux dernières décennies, les experts en développement soutenaient généralement l’idée que la coopération au développement devait être axée sur les priorités du pays bénéficiaire et, par conséquent, sur la mise en avant des capacités locales. Par ailleurs, les experts étaient convaincus que l’aide liée imposait des tarifs d’achat plus élevés aux pays bénéficiaires en raison de l’absence de concurrence entre fournisseurs.

La course aux crédits à l’exportation des années 70 et 80 a conduit les signataires de l’Arrangement sur les crédits à l’exportation de l’OCDE à accepter un cadre réglementaire en 1991, désigné par l’appellation Règles d’Helsinki : ces règles restreignent de façon drastique l’utilisation des crédits d’aide liée. Par la suite, dans les années 90, la question du déliement de l’aide deviendra un débat central au sein des pays de l’OCDE-CAD : cela donnera lieu, au cours de la décennie 2000, à un effort de déliement de la part des bailleurs. En conséquence, les volumes d’aide liée, qui constituaient 20 % des APD avant 1991, vont chuter pour ne plus représenter que 4 % dans les années 2000, avec des volumes qui stagnent depuis.

Plus récemment, le concept d’aide liée a subi un nouveau revers lorsque certains de ses bénéficiaires traditionnels sont passés du stade de pays en développement à celui de pays émergent : cela est particulièrement vrai pour la Chine, mais d’autres bénéficiaires tels que l’Indonésie ou les Philippines devraient suivre. Il est vraisemblable que cela réduira encore les volumes d’aide liée.

Les bailleurs ont eu des réactions diverses à cette évolution. Jusqu’aux années 90, la plupart des pays de l’OCDE disposaient de programmes d’aide liée. Cependant, ces programmes ont depuis évolué dans des directions différentes. Les clauses de l’Arrangement ne s’appliquent plus forcément à ces nouvelles formes d’aide dans la mesure où, désormais, la plupart de ces aides ne prévoient plus d’obligation contractuelle de se fournir auprès du pays bailleur.

Le déliement ne suffit pas : l’importance du cadre institutionnel

L’ÖFSE (Fondation autrichienne de recherche pour le développement) a mené une analyse comparative des stratégies nationales d’application des termes de l’Arrangement ainsi que des programmes de prêts concessionnels similaires – en Allemagne, aux Pays-Bas, en Autriche et au Danemark. Les deux derniers pays cités ont des programmes liés et appliquent les termes de l’Arrangement; l’Allemagne et les Pays-Bas, pour leur part, ont délié leurs prêts concessionnels et semblent donc suivre une politique exemplaire en matière de prêts concessionnels orientés vers le développement. Dans les faits, nous avons cependant relevé des indications qui montrent que des pratiques assimilables à l’aide liée persistent dans ces deux pays. De plus, particulièrement dans le cas de l’Allemagne, il existe une tendance affirmée à recourir en priorité à des modalités de prêt présentant des conditions plus contraignantes, tels que les « crédits de promotion », par exemple. En fin de compte, nous émettons de sérieux doutes quant au fait que le déliement de l’aide conduise en lui-même à des formes de financement davantage tournées vers le développement.

Nous soutenons par contre que, pour obtenir une vision plus nuancée de la notion de développement en matière de prêts concessionnels, il est important de considérer le cadre institutionnel dans son ensemble. Trois facteurs sont particulièrement pertinents : (i) le degré d’alignement des financements concessionnels avec la politique de développement du bailleur ; (ii) le degré d’efficacité avec lequel les acteurs des politiques de développement structurent les évaluations des projets et les processus de sélection ; (iii) le niveau de décision laissé aux pays bénéficiaires dans la définition des politiques d’aide liée et dans leur mise en œuvre.

L’aide liée axée sur le développement comme solution « second-best »

Le développement économique rapide des pays émergents – et de la Chine en particulier – a constitué un cadre géo-économique favorable aux instruments concessionnels durant de nombreuses années. Cependant, la progression de nombre d’économies et leur accession prochaine au statut de pays à revenus intermédiaires les priveront à terme de l’accès aux prêts concessionnels. Certains grands experts du développement pourront ainsi conclure (en s’en réjouissant) à la fin de l’ère des crédits d’aide liée. Pour notre part, nous mettons en avant deux faits : les besoins d’investissement toujours élevés en matière d’infrastructures dans les pays en développement ; les essais d’investissement privé pour le financement à long terme des infrastructures se sont montrés décevants. Les prêts concessionnels liés ont donc potentiellement toujours un rôle à jouer. La situation actuelle pourrait évoluer selon deux scénarios. Nous avons baptisé le scénario nº 1 « l’aide coûteuse » : il consisterait en un recentrage de l’aide concessionnelle sur les pays à revenus moyens/faibles et surtout sur les pays à faibles revenus (PFR). Certes, ce recentrage serait certainement bien accueilli du point de vue du développement. Deux facteurs le rendent néanmoins assez improbable. En premier lieu, les politiques d’austérité suivies par nombre de pays bailleurs de l’Union européenne conduisent à une stagnation, si ce n’est à un déclin, de leurs volumes d’APD. En second lieu, les taux d’intérêt très bas constatés sur le marché font qu’il est difficile d’atteindre les conditions de concessionnalité définies par les articles de l’Arrangement sans avoir recours à des fonds publics. De plus, les projets d’infrastructures ne présentent pas de perspectives de dynamisation des exportations – un facteur de plus en plus sensible ces dernières années auprès des pays européens durement touchés par la crise. Par conséquent, le financement concessionnel délié pour les PFR s’avère coûteux pour les finances publiques et peu attractif pour les exportateurs. Dans ces conditions, nous pensons qu’une nouvelle forme d’aide liée destinée aux PFR – qui allie des conditions de prêts bonifiés très avantageuses pour le bénéficiaire à des contrats d’export de grande qualité pour les entreprises du pays bailleur – représente une alternative raisonnable. Nous appelons ce scénario nº 2 « l’export coûteux ». Un tel scénario ne peut cependant fonctionner que s’il s’aligne parfaitement avec la stratégie de développement du bailleur et s’il donne aux pays bénéficiaires un pouvoir de décision en matière de choix des secteurs cibles et des modalités de mise en œuvre. L’alternative la plus logique à ces deux scénarios serait, pour les bailleurs, de proposer une aide déliée assortie d’un faible degré de concessionnalité. Ce scénario nº 3 (appelons-le « l’aide à coût réduit ») n’accroîtrait pas la pression budgétaire ; il s’accompagnerait implicitement d’un « contournement » des règles de déliement. Nous avons déjà constaté que les bailleurs peuvent se montrer très ingénieux lorsqu’il s’agit de lier « de fait » leurs financements ; ils savent en outre qu’ils subiront de fortes pressions dans ce sens de la part de leurs exportateurs.

Pour les puristes du développement, cela sera sans doute perçu comme un compromis bien frileux. Cependant, si l’on prend en compte les perspectives plutôt sombres de la coopération au développement pour nombre de pays européens, est-il bien réaliste d’espérer que les politiques de développement se révèlent plus altruistes dans un avenir proche ?

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