Parce qu’ils permettent de combiner des financements issus de plusieurs bailleurs et sont moins dépendants des décisions politiques que les bailleurs nationaux, les fonds mondiaux permettent d’optimiser l’efficacité de l’aide au développement.

Cette tribune est publiée dans le cadre de notre partenariat avec
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L’histoire de l’aide au développement est marquée par des « périodes de transformation » et des « tournants décisifs ». Les quatre grandes déclarations successives sur l’efficacité de l’aide de Rome (2003), Paris (2005), Accra (2008) et Busan (2011) ont donné lieu à quantité d’engagements. Pourtant, chacun de ces forums de haut niveau a eu lieu avant que les engagements du précédent n’aient été réalisés, même partiellement. Plus inquiétant encore, les pays donateurs riches tardent plus que les pays en développement à tenir leurs promesses.

Le Center for Global Development (CGDev) a mis en place un indicateur de suivi – quantitatif et qualitatif – de l’aide internationale délivrée par les principaux donateurs. La composante quantitative de l’indicateur évalue le montant d’aide octroyé par les bailleurs proportionnellement à leur produit intérieur brut (ratio APD/PIB). La composante qualitative évalue la qualité de l’aide au moyen d’un système de notation pondérée qui accorde un coefficient plus fort dès lors que l’aide est dispensée à des pays caractérisés par des niveaux élevés de pauvreté et de bonne gouvernance, qu’elle évite de surcharger les gouvernements destinataires avec un nombre excessif de petits projets et qu’elle n’est pas liée à une obligation de dépense sur des produits du pays donateur (« aide liée »). Malheureusement, cet indice n’a enregistré que peu de progrès au cours de la dernière décennie.

 

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Aide au développement : pourquoi si peu de progrès ?

Notamment parce que les victoires faciles en termes de renforcement de l’efficacité de l’aide ont déjà été remportées. Depuis lors, les efforts se heurtent à des réalités et contraintes politiques difficiles à contourner. Par exemple, on sait que l’aide alimentaire liée s’avère un moyen inefficace en termes d’assistance aux pays en développement – mais cet argument est très difficile à défendre sur le plan politique (2014).

 

Les fonds mondiaux : quèsaco ?

Depuis le début des années 2000, des institutions telles que le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme et l’Alliance GAVI sont rapidement devenues des bailleurs de fonds importants dans le domaine mondial de la santé. En matière d’éducation, un fonds mondial plus petit et moins connu, le Partenariat mondial pour l’éducation (PME), a collecté plus de 2 milliards de dollars lors de son récent événement de levée de fonds.

 

Comment peuvent-ils aider ?

Les fonds mondiaux tirent leurs ressources des donateurs bilatéraux qui leur confient une partie de leur budget d’aide et les laissent prendre des engagements de financements pluriannuels, plus prévisibles pour les pays receveurs que les engagements annuels (on estime entre 15 et 20 %[1] la perte de valeur de l’aide due à son imprévisibilité).

Parce qu’ils sont en mesure de combiner des financements issus de plusieurs bailleurs, les fonds mondiaux peuvent se substituer aux programmes individuels de chaque bailleur bilatéral et réduire ainsi la fragmentation de l’aide. Cette fragmentation augmente considérablement les coûts de transaction pour les pays en développement : l’obligation de négocier et de travailler avec un grand nombre de donateurs aux priorités différentes et aux exigences variées en matière de redevabilité fait peser une pression considérable et inutile sur les ressources administratives des pays en développement. À l’opposé, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme a été salué pour ses efforts d’amélioration de l’efficacité de ses financements et la mise en place de projets de grande ampleur, limitant les coûts administratifs pour les pays receveurs. Il a été classé par le Center for Global Development comme le donateur le plus soucieux d’optimiser l’efficacité de l’aide.


Les fonds mondiaux sont également plus compétents pour allouer les ressources là où elles sont le plus nécessaires. Pour reprendre les propos de l’ex-secrétaire d’État britannique pour le développement  international, les donateurs bilatéraux subissent toujours des pressions politiques qui les empêchent de prendre de meilleures décisions d’allocation des ressources[2].

 À titre d’exemple, le graphique ci-dessous illustre la proportion des financements consacrés à l’éducation délivrés aux pays les plus pauvres (« Low income countries ») et ceux délivrés aux pays ayant le plus grand nombre d’enfants non scolarisés (« 41 countries in need »). Ce graphique montre que les donateurs tels que l’Australie, le Japon, l’UE, la Norvège, le Danemark et les États-Unis dépensent moins de la moitié de ces budgets dans les pays ayant les plus grands besoins en la matière.

 

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Note : Ce graphique s’appuie sur les données de l’article de l’lnstitut Brookings intitulé « Financing for Global Education Paper: Opportunities for Multilateral Action », de Rose, Steer, Smith et Zubairi, 2013.

 

Les politiques de développement menées par les organismes bilatéraux sont largement dépendantes de décisions politiques nationales susceptibles de compromettre leurs objectifs en matière d’aide. De 2003 à 2008, le Congrès américain a exigé que le Plan d’urgence du président des États-Unis pour la lutte contre le sida (PEPFAR) affecte un tiers de ses fonds de prévention à des campagnes en faveur de l’abstinence et d’approches axées sur la fidélité/le changement des comportements, malgré les doutes quant à leur efficacité[3]. De même, le Congrès a imposé des restrictions sur la promotion des préservatifs.

Pour ce qui est de la transparence, les fonds mondiaux ont placé la barre très haut. N’importe qui peut aller sur le site web d’un des fonds mondiaux et consulter les documents débattus lors de leurs réunions de conseil, ainsi que les décisions prises, et savoir à quelle date elles l’ont été et par qui. Le même niveau de transparence n’est tout simplement pas imaginable en ce qui concerne un processus budgétaire gouvernemental.

 

Pourquoi les fonds mondiaux et non d’autres institutions multilatérales ?

Les institutions multilatérales sont notoirement difficiles à réformer. L’Association internationale de développement (IDA) de la Banque mondiale a été créée en 1960 en vue de consentir des prêts à des conditions très favorables et n’a fondamentalement pas changé, depuis, dans sa fonction d’instrument d’aide. Cet outil ne parvient pas à évoluer malgré une baisse de la demande, et son utilisation devrait continuer à reculer rapidement au cours de la prochaine décennie. Cette incapacité de la Banque mondiale à se réformer a sans doute stimulé la création d’organisations concurrentes telles que la Banque de développement des BRICS.

La question délicate de l’appropriation nationale est une autre illustration de l’efficacité accrue des fonds multilatéraux. La Déclaration de Paris (2005) a établi l’appropriation nationale comme l’un des principes fondamentaux de l’efficacité de l’aide. Le Forum de haut niveau d’Accra (2008) a reconnu que l’implication de la société civile dans le développement est essentielle. Pourtant, les institutions telles que la Banque mondiale qui, depuis des décennies, font l’objet de pressions pour être plus à l’écoute des pays en développement et de la société civile, restent dominées par leurs actionnaires des pays riches. Le constat est le même dans d’autres « institutions de Bretton Woods » telles que la Banque africaine de développement.


En revanche, les pays en développement détiennent environ la moitié des sièges aux réunions du conseil des trois fonds mondiaux précités (GAVI, PME et Fonds mondial) et peuvent participer aux décisions relatives à l’affectation des fonds. Des organisations de la société civile sont également représentées au niveau des conseils d’administration. Une étude portant sur l’implication de la société civile dans le Fonds mondial a montré une amélioration des programmes grâce à sa contribution[4].

 

N’y a-t-il donc aucun problème avec les fonds mondiaux ?

Les fonds mondiaux ont eux aussi des points faibles. Dans le domaine de la santé, on leur reproche d’adopter une approche verticale (centrée sur une maladie, voir quelques maladies, et négligeant potentiellement des problématiques plus larges). Le précédent modèle d’affectation des fonds utilisé par le Fonds mondial a été largement critiqué au motif qu’il encourageait une surenchère des ressources. Mais les fonds mondiaux ont fait preuve de flexibilité et se sont réformés pour relever rapidement ce défi. Ils privilégient désormais une « approche diagonale ».

En matière de renforcement des capacités, GAVI poursuit l’objectif de consacrer 15 à 25 % de ses fonds aux activités de renforcement des systèmes de santé. Le Fonds mondial a dépensé plus d’un tiers de son financement dans le programme « Round 8 » de renforcement des systèmes de santé. Leur modèle de financement a évolué de manière rapide et radicale afin de fournir des opportunités de financement plus prévisibles et d’adopter une approche d’affectation des fonds davantage axée sur les données.

 

Quelles sont les perspectives ?

La canalisation des financements par le biais de fonds mondiaux offre une solution pratique et réalisable pour relever le défi posé par la nécessité d’améliorer l’efficacité de l’aide au développement.

Si les donateurs bilatéraux sont cohérents dans leur engagement à l’égard de l’efficacité de l’aide, ils devraient passer moins de temps à gérer leurs propres projets d’aide, et plus de temps à tenter d’améliorer le système multilatéral. L’un des principaux moyens de parvenir à ces fins consiste à investir plus d’argent et de temps dans des partenariats tels que le Fonds mondial, GAVI et le PME.

De nouveaux fonds mondiaux (à une échelle équivalente) pourraient être envisagés dans d’autres secteurs du développement international – en particulier là où les institutions multilatérales existantes s’avèrent difficiles à réformer ou excluent la société civile et les voix des pays en développement. Et pourquoi ne pas commencer par l’agriculture ou l’énergie ?

[Pour une discussion plus approfondie de ces questions, voir le lien vers l’étude : http://www.gdn.int/html/page11.php?MID=3&SID=24&SSID=80&SCID=55]

 

[1] Kharas, Homi, 2008 : Measuring the Costs of Aid Volatility, Wolfensohn Center for Development, document de travail n°3, Institut Brookings. Disponible à l’adresse : http://www.brookings.edu/papers/2008/07_aid_volatility_kharas.aspx
[2] Discours d’Hilary Benn (6e discours final, Livre blanc), secrétaire d’État pour le développement international, 14 mars 2006, Overseas Development Institute and All Party Parliamentary Group on Overseas Development. À consulter à l’adresse : http://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/events-documents/1345.pdf
[3] PEPFAR: Preaching Abstinence at the Cost of Global Health and Other Misguided Relief Policies, Leventhal, Ilene, 2010. À consulter à l’adresse suivante : http://heinonline.org/HOL/LandingPage?handle=hein.journals/tclj24&div=7&id=&page=
[4] International Center for Research on Women (ICRW): Civil Society Participation in Global Fund Governance: What Difference Does It Make? Document de travail, Washington DC, ICRW Press, 2004.

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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