Vingt ans après l’adoption de la résolution 1325 de l’ONU portant sur les femmes, la paix et la sécurité, son application tarde à entrer dans les faits, tandis que les droits des femmes sont toujours violés dans de nombreux pays.

Une femme et des enfants syriens, dans le camp de Washukanni, au nord-est de la Syrie, le 12 novembre 2020 (photo de Delil). SOULEIMAN / AFP)
Une femme et des enfants syriens, dans le camp de Washukanni, au nord-est de la Syrie, le 12 novembre 2020 (photo de Delil). SOULEIMAN / AFP)

« La paix est inextricablement liée à l’égalité entre les hommes et les femmes. » En prononçant cette phrase il y a exactement vingt ans, le 8 mars 2000, le président du Conseil de sécurité de l’ONU, Anwarul Karim Chowdhury (Bangladesh) avait marqué l’histoire. Sept mois plus tard, le 31 octobre 2000, sous la présidence de la Namibie, le Conseil de sécurité de l’ONU adoptait la résolution (UNSCR) 1325 sur les femmes, la paix et la sécurité.

Célébrée comme un accomplissement révolutionnaire à l’époque, l’adoption de cette résolution a marqué également la fondation d’un mouvement plus vaste de militant·e·s des droits des femmes ayant entraîné la création de ce qui est aujourd’hui connu sous le nom d’« Agenda Femmes, paix et sécurité » (WPS). Au fil des ans, le Conseil de sécurité de l’ONU a émis davantage de résolutions portant sur l’agenda WPS que sur tout autre sujet. En décembre 2020, l’agenda WPS inclut dix résolutions qui renforcent et clarifient les objectifs de la résolution 1325.

En août 2020, le Conseil de sécurité de l’ONU a, par ailleurs, adopté la résolution 2538, la première résolution thématique portant sur les femmes et le maintien de la paix, en soutien à l’agenda WPS.

 

Les femmes, une voix essentielle dans la reconstruction post-conflit

En 2013, le secrétaire général des Nations unies Ban Ki-moon avait réaffirmé le caractère essentiel de l’égalité hommes-femmes pour la paix et la sécurité en déclarant :« La participation des femmes aux efforts de paix relève de l’égalité hommes-femmes et des droits humains universels – elle est cruciale pour atteindre durablement la paix, la reprise économique, la cohésion sociale et la légitimité politique. ».

Les femmes jouent un rôle différent dans la société, avec des perspectives et des intérêts distincts de ceux des hommes. Régulièrement victimes de déplacements massifs, celles-ci doivent souvent assumer une importante charge socio-économique liée à la disparition ou au décès de leurs proches masculins. De plus, certains délits de violence sexuelle et sexiste — parmi lesquels le viol, le mariage forcé et l’esclavage sexuel — particulièrement ciblent les femmes.

Afin de garantir que ces violations des droits humains soient prises en compte et que la voix des femmes soit entendue, leur participation est primordiale à chacune des phases du processus de paix et de reconstruction post-conflit.

 

 

L’adoption de la résolution 1325 a représenté une étape fondamentale pour insérer la question des droits des femmes et leur participation au cœur des activités du Conseil de sécurité de l’ONU, de la prévention des conflits à la reconstruction post-conflit, en passant par la conduite du processus de paix. Cependant, au-delà de l’importance de l’agenda WPS, certain·e·s féministes ont mis en évidence l’aspect « gratuit » de cette résolution : ce texte, qui comporte plusieurs « demandes » et « exigences » adressées aux États membres, leur laisse énormément de marge de manœuvre pour décider de la méthode, de la date et de la portée de la mise en œuvre de l’agenda WPS.

 

Vingt ans plus tard, un verre à moitié plein ou à moitié vide ?

L’adoption de la résolution 1325 et des résolutions afférentes a incité un certain nombre d’organisations internationales à analyser les questions de sécurité et d’affaires extérieures selon une perspective de genre. Il existe aujourd’hui 11 plans d’action régionaux. Des organisations telles que l’UE, l’OTAN, l’Union africaine et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ont adopté des politiques et des instruments régionaux pour orienter la mise en œuvre de l’agenda WPS.

En décembre 2018, l’UE a adopté l’Approche stratégique WPS, en remplacement de l’Approche globale de 2008, antérieure à la majorité des résolutions portant sur WPS, et donc considérée comme obsolète. La nouvelle Approche stratégique WPS de l’UE promeut une vision transformatrice qui place au centre de la stratégie l’approche intégrée de la dimension de genre et la participation des femmes.

Au niveau national, la mise en œuvre de l’agenda WPS a été favorisée et facilitée par l’adoption de plans d’action nationaux (NAP). Les NAP sont des stratégies globales qui peuvent établir avec succès des liens entre politiques gouvernementales sur la sécurité et priorités de genre. Pour un État, ils constituent un des moyens d’afficher son engagement concernant l’agenda WPS.

Cependant, en décembre 2020, vingt ans après l’adoption de la résolution 1325, seuls 89 pays avaient adopté un NAP pour la mise en œuvre de ce texte portant sur WPS. Soit moins de la moitié des 193 États membres de l’ONU. 23 d’entre eux sont des États africains, 36 des États participant à l’OSCE, dont 23 sont également des États membres de l’UE.

Faudra-t-il vingt années de plus pour que l’ensemble des 193 États membres adoptent un plan d’action national ? Et à quel type de plan pouvons-nous nous attendre ? Le manque d’instruments juridiquement contraignants et de mécanismes de suivi du côté du Conseil de sécurité de l’ONU apparaît comme une limite majeure à la pleine réalisation de l’agenda WPS. Par ailleurs, l’adoption d’un plan national ne des traduit pas toujours par une responsabilisation accrue.

 

Un déficit d’appropriation et de responsabilisation

L’étude mondiale de l’ONU insiste sur le rôle décisif des NAP en tant qu’outils contribuant à sensibiliser les parties prenantes (au-delà des groupes féministes). Les processus inclusifs de ces plans ont davantage tendance à insuffler une forme d’appropriation dès la phase de développement — un facteur déterminant pour assurer un bon suivi, d’évaluation et de redevabilité, le tout étant propice à une responsabilisation accrue. Cependant, une observation plus fine de ces plans nationaux révèle globalement des lacunes majeures, pouvant donner à penser à des actions déclamatoires plutôt qu’à des engagements réels envers la cause des droits des femmes.

1) Le budget est crucial. Seuls 43 NAP sont assortis à l’heure actuelle d’un budget, tandis que les 46 autres ne le sont pas. La situation n’est pas particulièrement meilleure si on se limite à la seule la zone OSCE où seuls 14 % de ces NAP disposent d’un budget. Si plusieurs États fragiles et affectés par des conflits peuvent compter sur des bailleurs de fonds pour financer les activités principales des NAP, on note souvent peu d’intérêt pour le financement des activités de suivi, des études de référence et la collecte systématique de données, pourtant indispensables pour mesurer les progrès et assurer la responsabilisation des acteurs.

2) Les NAP ressemblent souvent à une liste d’activités à court/moyen terme sans vision à long terme ni théorie du changement permettant d’abattre les barrières institutionnelles et comportementales, et garantir ainsi un changement féministe transformateur. Cette approche à court terme se reflète aussi dans la limitation de l’investissement destiné à renforcer les capacités du personnel et des acteurs de la société civile en charge du suivi, de l’évaluation et de la redevabilité, souvent considérés comme des activités n’entrant pas dans le cadre de la mise en œuvre du NAP.

3) Même si fondamentalement le WPS est un programme de défense des droits humains des femmes et que les organisations de la société civile (OSC) féminines ont joué un rôle clé dans son adoption, seuls 75 % des NAP leur accordent une responsabilité spécifique dans la mise en œuvre. En outre, un deuxième niveau d’exclusion existe du fait de la compétition existant entre les OSC visant à obtenir un rôle et un financement plus importants. Les études et entretiens sur le terrain révèlent ainsi une tendance à utiliser des raccourcis et à mener des consultations rapides auprès de femmes affectées par des conflits et des fonctionnaires locaux. Cela crée une dynamique de ce que j’appelle « inclusion élitiste » dans les groupes de travail des ONG basées dans les capitales, avec une exclusion flagrante des activistes locaux de la table de discussion, allant au-delà de la logique de praticité. L’exclusion d’acteurs aux niveaux provincial et local, qu’elle soit impulsée par l’État ou les ONG, a un impact sur le déficit d’appropriation lors de la phase de suivi et de redevabilité, avec un impact clair sur la responsabilisation (même s’il existe un mouvement récent vers la localisation des NAP).

 

Mise en avant des droits des femmes

Globalement, les NAP ne semblent pas atteindre leur plein potentiel en tant que « solutions » et instruments de responsabilisation . Or il est encore plus difficile de parvenir à une forme de responsabilisation lorsque les promoteurs du WPS manquent de ressources humaines et financières pour mettre les gouvernements face à leurs responsabilités. Ils font d’ailleurs souvent l’objet de harcèlement et même de menaces de mort en raison de leur activisme en faveur des droits des femmes.

La redevabilité est une tâche compliquée qui ne bénéficie pas entièrement de la complémentarité entre l’agenda WPS et le cadre international des droits des femmes. La coordination est pourtant cruciale pour améliorer la responsabilisation, aussi bien entre acteurs au niveau national qu’entre États membres au niveau régional.

Au niveau national, la synchronisation entre la redevabilité et d’autres instruments des droits des femmes peut renforcer l’agenda WPS. En 2013, le Comité de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) a adopté la « Recommandation générale No. 30 sur les femmes dans la prévention des conflits, les conflits et les situations d’après-conflit » (GR 30). Ce texte clarifie les obligations des États parties dans tous les types et toutes les phases de conflit. Le GR 30 renforce le rôle essentiel des femmes dans les processus de prévention des conflits, d’établissement de la paix et de reconstruction.

Il renforce également le lien avec l’agenda des droits des femmes. Le rôle du GR 30 dans l’agenda WPS est crucial car la Convention est juridiquement contraignante pour tous les États parties qui l’ont ratifiée. Cela signifie non seulement que ceux-ci ont l’obligation de rendre des comptes dans ce domaine, mais aussi que les OSC peuvent transmettre un rapport alternatif sur la mise en œuvre de la résolution 1325 au Comité CEDAW.

 

Aller au-delà de la rhétorique de la journée des droits des femmes

La Covid-19 a incité les bailleurs de fonds à financer la recherche sur l’impact de la pandémie sur les femmes et les filles, ce qui a projeté du même coup un éclairage particulier sur les femmes affectées par les conflits. La recherche a ainsi montré comment les déplacements et hébergements collectifs ont accru la vulnérabilité des femmes, rendant impossible le respect des mesures de sécurité recommandées pour lutter contre la propagation du virus. En particulier lorsque ces femmes sont les principales aidantes pour les enfants ainsi que les proches handicapés ou âgés.

Le manque d’accès aux services de santé reproductive a également engendré un risque accru pour les vies des femmes et de leurs nouveau-nés. Le confinement forcé a aggravé la menace de violence sexiste et conjugale, et entravé l’accès à des abris sûrs. Dans le monde entier, les femmes représentant la majorité des personnes travaillant dans l’économie informelle et, dans les pays fragiles et affectés par des conflits ont été frappées encore plus durement par la pandémie avec un impact sur leur capacité à subvenir aux besoins alimentaires de base de leurs familles.

Jamais auparavant les droits ou l’absence de droits des femmes n’avaient été placés au premier rang, montrant l’importance du financement de l’Agenda Femmes, paix et sécurité, ainsi que des activités de suivi et de redevabilité. C’est dans ce contexte que les États membres et les organisations internationales se doivent d’aller au-delà de la simple rhétorique de la journée des droits des femmes et des événements festifs concernant la résolution 1325. Ils doivent prendre leurs responsabilités pour s’assurer que l’agenda WPS est solidement ancré dans l’égalité hommes-femmes et qu’un cadre inclusif de suivi et de responsabilisation soit développé.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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