Au regard de l’urbanisation galopante et la responsabilisation croissante des gouvernements locaux pour satisfaire des besoins essentiels de leur population, les besoins de financements des collectivités locales seront particulièrement importants les prochaines années. Depuis 2005, la gestion des finances publiques est devenue une priorité des pays membres de l’OCDE. La méthodologie PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability – « Dépense publique et responsabilité financière ») a été précisément créée pour en donner un cadre de mesure précis, objectif et ambitieux. Entretien avec Jérémie Daussin Charpantier, expert en décentralisation et finances locales à l’AFD.

Burkina Faso - Mairie de Pissila © Vincent Joguet / AFD
Burkina Faso - Mairie de Pissila © Vincent Joguet / AFD

Quel est l’intérêt pour une collectivité de se lancer dans un diagnostique PEFA ?

L’évaluation PEFA est un outil qui permet à la collectivité locale :

  • de renforcer sa crédibilité par l’intermédiaire d’un outil reconnu internationalement, ce qui facilite l’obtention de transferts de l’Etat, de prêts des bailleurs de fonds ou des institutions financières privées ou publiques ;
  • de développer un programme d’amélioration de sa gestion sur la base de l’objectivation des points faibles et des points forts de la collectivité;
  • d’alimenter et actualiser le dialogue entre la ville, les autorités centrales et les partenaires financiers en matière de gestion des finances publiques.

Le diagnostic PEFA repose sur la notation d’une trentaine d’indicateurs qui constituent un résumé pertinent de la performance de gestion des finances publiques. Chaque critère est noté sur une échelle allant de A (performance correspondant aux meilleurs standards internationaux) à D. Six dimensions essentielles sont étudiées :

  1. La crédibilité du budget : le budget est-il réaliste et est-il exécuté comme prévu ?
  2. L’exhaustivité et transparence : le budget et le suivi des risques budgétaires sont-ils exhaustifs et les informations financières et budgétaires sont-elles accessibles au public ?
  3. La budgétisation fondée sur les priorités : le budget est-il élaboré en tenant dûment compte des politiques publiques ?
  4. La prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget : le budget est-il exécuté de manière prévisible et y-a-t-il des mécanismes de contrôle et de suivi de la collecte et de l’utilisation des fonds publics ?
  5. La comptabilité, enregistrement des informations et rapports financiers : Y-a-t-il production, conservation et diffusion de données et d’informations appropriées pour satisfaire les besoins en matière de prise de décisions, de contrôle, de gestion et de préparation des rapports ?
  6. La surveillance et vérification externes : Y-a-t-il des dispositions relatives à l’examen des finances publiques et aux mesures de suivi par les responsables ?

Cette notation réalisée par des consultants extérieurs spécialisés est complétée d’un rapport plus qualitatif qui vient expliciter les points forts de la collectivité et éclairer ses zones de faiblesse.

Un des grands intérêts de se lancer dans un tel diagnostic réside dans son exigence qui permet à une collectivité de se situer au regard des meilleurs standards internationaux en matière de gestion publique. En effet, la méthode est universelle et les références qui permettent de noter chaque critère sont les mêmes pour tout le monde (pays développés comme pays en développement). Par exemple, s’agissant du premier indicateur qui mesure le niveau de dépenses totales réalisées au regard du budget initialement approuvé, pour obtenir le meilleur score, la collectivité doit parvenir à démontrer que ses prévisions ont été mises en œuvre à plus de 95% pour au moins deux des trois dernières années. Atteindre un tel niveau nécessite un haut degré de maîtrise budgétaire (je ne connais pas beaucoup de collectivités françaises qui l’atteindrait !) et le viser permet de se fixer un horizon ambitieux.

Depuis 2005 et la mise en place de la méthode, près de 400 diagnostics ont été réalisés dont plus de 125 réalisés sur des collectivités infranationales partout dans le monde. Alors que le cadre PEFA avait été initialement conçu pour évaluer les Etats, cela montre à la fois l’importance croissante de la décentralisation et la volonté des collectivités de tendre vers une meilleure efficacité de leur gestion.

Depuis 2008, l’AFD a accompagné 5 villes d’Afrique subsaharienne dans la mise en œuvre de diagnostics PEFA : Dakar (2008) ; Ouagadougou (2010) ; Cotonou (2011) ; Nouakchott (2012) ; Douala (2012). Ces évaluations qui ont été proposées à l’initiative de l’Agence se sont déroulées dans un contexte de dialogue approfondi avec ces villes. Dans le cas de Dakar et de Ouagadougou, il s’agissait par exemple d’une action complémentaire à des prêts directs octroyés à ces municipalités par l’Agence pour financer des infrastructures et équipements publics. Dans le cas de Cotonou, suite au PEFA un prêt a été octroyé à l’Etat béninois puis rétrocédé à la Ville.

Même si les diagnostics ont montré globalement de grandes difficultés de gestion financière de ces collectivités, ils ont également permis de dessiner aux yeux des décideurs une sorte de « carte des grands enjeux » pour améliorer l’efficacité de leur ingénierie budgétaire. A Dakar ou à Ouagadougou, des comités de suivi des finances municipales ont ainsi été mis en œuvre à la suite du PEFA pour tenter d’initier des réformes. Même si ces démarches n’ont pas toujours conduit à des résultats spectaculaires, ils participent d’une prise de conscience par une nouvelle génération d’élus locaux que l’accès aux ressources financières, nécessaires pour mettre le développement des villes au diapason de la croissance urbaine, passe par la démonstration d’une gestion rigoureuse et d’une volonté de progrès permanent.

En 1960, l’Afrique comptait 2 villes millionnaires, elles étaient 25 en 2000 et leur nombre a plus que doublé depuis. Cela signifie concrètement qu’une bonne partie du développement africain des prochaines décennies dépendra de la capacité effective de plusieurs dizaines d’agglomération à mener à bien des politiques publiques permettant d’accueillir dans des conditions soutenables et inclusives (écologiquement, socialement, économiquement et financièrement) des centaines de millions de nouveaux citadins. Pour toutes ces villes, mon analyse est qu’un outil tel que le PEFA fait partie de la panoplie utile pour se hisser à la hauteur des enjeux, rassurer les investisseurs publics, mais aussi privés et attirer les financements qu’ils sont susceptibles de mettre en œuvre.

 

Quels enseignements avez-vous tiré des expériences menées ?

A partir de l’accompagnement de ces cinq collectivités, j’ai pu esquisser quelques enseignements destinés à renforcer l’impact de cette approche.

1er enseignement : Le PEFA étant un cadre de mesure de haut niveau, le sponsoring politique de la démarche est indispensable au niveau local et l’implication de l’Etat central incontournable. Chaque exercice PEFA doit reposer sur une volonté politique de transparence, car la collectivité locale s’engage à en rendre public le résultat. De plus, se soumettre à un tel examen n’a de sens qu’à condition de mettre en œuvre à la suite un plan d’action pour améliorer sa qualité de gestion. Les collectivités locales qui se sont prêtées au diagnostic sans enchaîner sur un processus de réforme semblent être celles où l’appropriation politique a été insuffisante et où le PEFA, perçu comme un outil technique, est resté un enjeu cantonné à la sphère des seuls directeurs administratifs et financiers. La participation des membres du Gouvernement central pendant toute la démarche semble par ailleurs une condition essentielle pour déboucher sur des améliorations à terme tant le cadre institutionnel et l’architecture de la décentralisation financière pèsent sur la performance de nombreux indicateurs mesurés par le cadre PEFA.

2nd enseignement : Le PEFA est un outil utile et sans équivalent pour évaluer directement la qualité de gestion et sonder indirectement la crédibilité financière d’une collectivité locale. Même si la vocation du PEFA n’est pas d’évaluer les risques d’un émetteur de dettes comme le ferait une agence de notation, la méthode permet, en complément des instruments classiques de l’analyse financière, de se faire une idée de la sincérité des comptes présentés, de l’exhaustivité des informations recueillies, du degré de surveillance des risques et in fine d’avoir une image fidèle de la qualité du système de gestion de la collectivité. Autrement dit, une collectivité qui démontrerait à 3 ans d’intervalle une amélioration significative de son diagnostic PEFA pourrait l’utiliser comme un argument pour trouver des sources de financement auprès d’une banque ou des marchés financiers

3ème enseignement : Le PEFA est un outil relativement coûteux et lourd à mettre en œuvre et mériterait d’être complété d’un outil de type « rapid assessment ». Un diagnostic PEFA implique la mobilisation d’experts internationaux pendant une durée de 3 à 6 mois et a donc aujourd’hui un coût (100 000 à 200 000 USD) qui peut s’avérer rédhibitoire pour une collectivité locale. Cela en limite donc l’usage, dans sa forme actuelle, à un petit nombre de municipalités suffisamment grandes et bien outillées sous le plan des ressources humaines. Par conséquent, même si la plus-value de la méthodologie PEFA repose sur son intégrité, il pourrait être intéressant de réfléchir à un outil d’évaluation simplifiée. Cette évaluation n’aurait pas vocation à déboucher sur une labellisation par le secrétariat du PEFA mais pourrait être une porte d’entrée plus accessible au processus. Dans un monde où les ressources mobilisables pour mener de telles actions de renforcement de la gestion sont limitées, cela permettrait de de convaincre des collectivités plus nombreuses et variées d’entrer dans la logique d’amélioration permanente de la gestion financière qui est celle du PEFA., qui, sans prétendre à la labellisation PEFA, pourrait être une porte d’entrée plus accessible au processus.

4ème enseignement : Le PEFA n’est pas en soi un outil d’aide à la décision et mérite d’être adapté et de faire l’objet de restitutions pédagogiques pour aider l’Exécutif à s’en saisir pour initier des réformes. Le rapport PEFA permet de délivrer un diagnostic de manière standardisée mais ne constitue pas nécessairement un outil appropriable directement par des élus pour engager une réforme de fonds de leur collectivité. Il est donc important de promouvoir une approche plus intégrée permettant, en complément du cadre un peu austère de restitution, de synthétiser le diagnostic et de le rendre opérationnel en hiérarchisant des thématiques prioritaires et en dessinant un chemin de la réforme à travers un plan d’action.
5ème enseignement : pour dépasser le diagnostic initial et aboutir à l’amélioration finale de la gestion il est nécessaire de concevoir des « PEFA 2.0 » intégrant la définition d’un plan d’action et au besoin un appui à sa mise en œuvre. On peut faire le constat que jusqu’à ce jour peu de diagnostics PEFA menés sur des collectivités africaines ont débouché sur des démarches de réformes ambitieuses et mises en œuvre dans la durée. Ceci découle d’une appropriation stratégique insuffisante au sein des municipalités de la démarche et d’une difficulté encore structurelle dans les collectivités africaines à mener des réformes administratives impliquant amélioration de processus et conduite du changement.

Mais il n’y a pas de fatalité en la matière et le cas de Douala qui a su se saisir pleinement du diagnostic nous a amené à réfléchir à une nouvelle manière d’appréhender cette approche pour en maximiser les effets. Ce succès repose en effet sur quelques principes clefs :

  • Dans un souci de continuité, la même équipe d’experts a été mobilisée pour l’évaluation PEFA et l’élaboration de la stratégie de réformes ;
  • La stratégie de réformes a fourni un cadre, inexistant auparavant, permettant la planification, l’exécution et le suivi de la mise en œuvre des réformes ;
  • La méthodologie a mis l’accent sur l’internalisation du processus de diagnostic et du plan d’action via un comité de pilotage intégrant l’ensemble des institutions concernées et des chefs de projets désignés dans toutes les structures impliquées dans la gestion des finances publiques;
  • La programmation anticipée d’un nouveau diagnostic PEFA en 2016 pour mesurer les progrès accomplis permet de se fixer un horizon tangible et de mobiliser les énergies.

En se basant sur cet exemple, l’AFD a lancé avec le trust Fund PPIAF (Public Private Infrastructure Facility Advisory) une initiative commune pour changer la manière d’approcher cet outil :

  • En sélectionnant cinq villes d’Afrique (Sfax, Agadir, Pointe Noire, Beira, Antanarivo) manifestant une ambition politique forte de lancer des réformes de gestion ;
  • En leur proposant de les accompagner sur un diagnostic PEFA allant jusqu’à l’élaboration d’un plan d’action dans une première phase;
  • En leur offrant dans un deuxième temps la possibilité de bénéficier d’un appui pour les aider à mettre en œuvre des actions prioritaires d’amélioration de leur gestion financière en lien avec les points faibles identifiés.

Nous espérons que cette approche plus intégrée du PEFA liant diagnostic et réformes permettra d’aboutir en quelques années à une amélioration significative de la gestion budgétaire de ces villes, participera du renforcement de leur crédibilité financière et leur permettra in fine de trouver des sources de revenus plus variées pour répondre aux enjeux qui leur sont posés.

 

Quelles sont vos recommandations pour des collectivités souhaitant se lancer dans cet exercice ?

Je vais répondre de manière ludique et imagée. Mes dix recommandations-clefs sont :

  1. La motivation réelle de tes élus à entreprendre des réformes, tu sonderas ;
  2. Un financement externe pour l’étude diagnostic, tu rechercheras ;
  3. Dès le début, à l’organisation de la conduite du changement, tu penseras ;
  4. Un comité de pilotage et un comité de suivi interne de la démarche, tu créeras ;
  5. Les autorités nationales, tu associeras ;
  6. Un plan d’action à l’issue du diagnostic, tu élaboreras ;
  7. Les chantiers du plan d’action, tu hiérarchiseras ;
  8. Un appui à la mise en œuvre du plan d’action, tu rechercheras ;
  9. Un objectif final de financement externe, tu te fixeras ;
  10. Trois à quatre ans après le début de la démarche, tes progrès tu mesureras.

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