L’ODD 11 de l’Agenda 2030 consacre le développement urbain durable comme un objectif en soi. Pour relever ce défi, de nouveaux types de partenariats internationaux et une plus grande autonomie des collectivités locales sont nécessaires.

Ville de Johannesbourg © Armin Rodler
Ville de Johannesbourg © Armin Rodler

Pour la première fois en 2015, les pays membres de l’ONU ont adopté un agenda international de développement qui porte autant sur des résultats que sur des acteurs et de processus. L’ODD 11 sur les villes en est un exemple : il consacre pour la première fois le développement urbain durable comme un objectif en soi. Pour réussir ces ODD de processus, nous devons nous concentrer sur les grandes transitions qui s’imposent à tous : transition énergétique, sociale, démographique, numérique et politique.

Pour relever le défi de ces cinq transitions, les partenariats seront primordiaux – c’est le sens de l’ODD 17 sur le partenariat mondial. Pour les banques de développement, cela veut dire davantage de partenariats avec les villes qui sont l’échelon pertinent pour mettre en œuvre le développement urbain équilibré, inclusif et résilient que la communauté internationale s’est engagée à édifier en adoptant un nouvel agenda urbain à Quito[1] (Habitat III, 17-20 octobre 2016). Les pays en développement et émergents ne s’y sont d’ailleurs pas trompés : ils sont nombreux à avoir lancé au cours des dernières années des processus d’autonomie des collectivités locales. Aujourd’hui, tout l’enjeu est de faire évoluer ces dévolutions de pouvoir en capacités transformatives. Pour être durable, le moteur du développement urbain doit être huilé avec des ressources locales. Le rôle des Etats est ici primordial, celui des banques de développement vient en complément. Elles doivent pouvoir financer directement les villes, comme l’AFD et la CAF (la Banque de développement latino-américaine) le font déjà.

Pour un développement urbain durable, renforcer les finances locales

Deux idées reçues sont à déconstruire : tout d’abord, autonomie locale ne veut pas dire indépendance locale. Les ODD engagent les villes et les Etats dans la même course de fond, celle de la cohérence des politiques pour le développement durable. Ensuite, adopter un cadre réglementaire qui institue l’autonomie locale n’est pas une solution en soi : c’est un début de solution, que la volonté politique des Etats doit affermir.

L’autonomie financière locale doit être réelle : les Etats doivent donner à leurs villes les moyens de fonctionner, en leur assurant des transferts de fonds suffisants et prévisibles. Mais les villes doivent également acquérir une plus grande autonomie fiscale : les Etats doivent leur permettre de dégager davantage de ressources propres pour mieux préparer l’avenir. Il faut qu’en plus des transferts de fonds, elles puissent disposer de l’ensemble des leviers budgétaires possibles : revenus fiscaux (assiette et taux), recettes des services publics, et emprunt (bancaire ou obligataire pour les villes les plus avancées).

Le consentement à l’impôt étant dépendant de la qualité de services perçue par les usagers, ouvrir de nouveaux droits d’imposition aux collectivités locales, c’est ipso facto devoir renforcer leurs capacités techniques de faire face à une demande de services croissante. On comprend donc aisément pourquoi dans les projets qu’elles financent, les banques de développement ne doivent pas négliger le volet coopération technique, notamment en matière de planification urbaine intégrée. Par exemple, lorsque l’AFD a octroyé un prêt à Johannesburg pour financer sa politique de transformation spatiale et le développement de sa stratégie climat, ce prêt s’est accompagné d’un programme de coopération technique (éléments de diagnostic, outils de mise en œuvre et mécanismes de suivi), visant à maximiser les impacts de cette stratégie de transformation urbaine intégrée.


 

Repenser l’offre de financement des banques de développement est essentiel

Les écarts entre les capacités de financement actuelles des collectivités locales et les besoins d’investissement locaux sont gigantesques (de l’ordre de 1 à 25 en Afrique par exemple). Les banques de développement vont donc devoir élargir leur palette d’outils financiers pour toucher davantage de collectivités locales. Elles vont devoir être moins frileuses, et plus innovantes dans leurs financements : c’est ce que leur demande le nouvel Agenda urbain adopté à Quito[2].

Elles devront poursuivre, entre autres, cinq objectifs. Le premier est la coordination entre bailleurs.

Deuxièmement, il faudra rechercher les effets de levier, cruciaux pour maximiser l’impact de l’aide en ces temps de contrainte budgétaire, notamment en utilisant davantage les facilités de mixage prêts-dons (au sein de l’Union européenne,  les banques de développement disposent désormais d’un puissant outil grâce aux 8 milliards de subvention que la Commission a décidés d’allouer aux facilités de mixage de l’UE entre 2015 et 2020).

Troisièmement, de plus en plus de banques de développement devront être en mesure de prêter directement aux villes avec ou sans garantie des Etats, en complément des prêts souverains rétrocédés. En plus d’être une demande forte de nos partenaires du Sud, le prêt direct aux villes peut permettre d’asseoir la crédibilité et la légitimité des villes face aux marchés. L’exemple de la ville de Dakar le montre : après un prêt direct de l’AFD en 2009 (10 M €), elle a attiré en 2011 et 2012 deux prêts directs d’une banque commerciale pour la première fois.

Quatrièmement, le financement de projets urbains à co-bénéfices climat doit être une priorité. De nombreuses villes des pays en développement sont vulnérables aux effets du changement climatique. Les banques de développement doivent les appuyer dans l’élaboration de leurs stratégies climat, et les aider à transformer celles-ci en investissements concrets. Il faut se tenir aux côtés des villes lors de la phase de préparation des projets d’investissements, qui est encore trop souvent bloquante d’un point de vue financier.

Cinquièmement, il faut développer la coopération décentralisée. Les banques de développement doivent favoriser le dialogue entre les villes de leurs pays et les villes des pays qu’elles financent. A Porto-Novo (Bénin), un projet de développement urbain durable assorti d’un programme de coopération technique en faveur des services de la mairie a ainsi impliqué l’AFD, le Grand Lyon et la Communauté d’Agglomération de Cergy-Pontoise.

Les ODD nous engagent à bâtir des sociétés inclusives qui ne laissent personne de côté. En tant que bailleurs de fonds, nous devons appliquer ce principe aux villes, et ne pas laisser de côté les villes secondaires dans nos financements. Ces villes de moins d’un million d’habitants sont en quelque sorte la nouvelle frontière du financement du développement : elles croissent à un rythme très soutenu en Afrique subsaharienne et en Asie et manquent pourtant cruellement de ressources financières propres et de capacités, y compris institutionnelles. Pour répondre aux besoins de ces villes (prêts sur des maturités plus longues, etc.), il faut développer des outils incitatifs permettant une atténuation du risque (garanties), de manière à encourager le développement d’une offre du secteur bancaire privé à destination des collectivités locales. Enfin, nous devons envisager des solutions pour favoriser l’accès des villes au financement désintermédié, y compris le regroupement de villes secondaires qui ne pourraient aller seules sur le marché obligataire.


 

Le renforcement des acteurs locaux, un levier de bonne gouvernance profitable à tous

Il n’y aura pas de développement urbain durable sans participation des populations locales : c’est une question de citoyenneté, c’est un enjeu de gouvernance. En la matière, l’agenda d’Action d’Addis-Abeba (AAAA) pour le financement du développement durable adopté en 2015 nous invite, nous, bailleurs de fonds, à adopter une posture humble, et à changer de paradigme. Nous devons être plus agiles, et dépasser les déclarations d’intention pour donner aux populations locales toute la place que l’AAAA leur reconnaît dans les processus de prise de décision qui les concernent au premier chef (paragraphe 34 de l’AAAA). Pour le dire simplement, nos priorités sont celles de nos partenaires. Nous devons passer du financement de projet au financement d’acteurs, qui deviennent les maîtres d’ouvrage de projets conçus au plus près des besoins des populations.


 

Placer les acteurs locaux au cœur du développement est le moyen de réunir les conditions de réalisation des ODD. La balle est à présent dans le camp des Etats, et de leur volonté politique. Les processus d’autonomie locale ne visent pas à affaiblir dans leur légitimité et dans leurs ressources des Etats qui seraient déjà fragiles. Ils ont pour but de renforcer la cohésion territoriale et sociale. In fine, ils ont le potentiel d’affermir la loyauté des populations envers un territoire national, un Etat qui réponde aux attentes de ses citoyens en s’engageant en faveur de l’avenir d’une maison commune, la planète.

[1] Cf. paragraphe 11 du Nouvel agenda urbain (disponible en anglais sur le site d’Habitat III).
[2] Cf. paragraphe 142 du Nouvel agenda urbain.

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