Nemat Shafik
Nemat Shafik

Malgré le ralentissement économique, le secteur du développement est en train de s’accroître et de se fragmenter tandis qu’un plus grand nombre et une grande diversité d’acteurs apparaissent dans ce secteur. Cette évolution s’inscrit dans un contexte de changements de plus grande ampleur en matière de gouvernance mondiale caractérisés par l’émergence de nouvelles alliances visant à résoudre divers défis mondiaux telle la pauvreté ou le changement climatique. Toutes les organisations de développement doivent trouver leur créneau au sein de cette architecture plus complexe, et les pays en développement doivent faire preuve de plus d’autorité pour aligner l’aide sur les stratégies et les systèmes de leurs pays. Étant donné l’absence de forces du marché ou de toute réglementation ayant force de loi, ces tendances dans le secteur de l’aide accordent une grande importance à la transparence, à l’analyse comparative et à l’évaluation indépendante.

Un secteur de l’aide plus fragmenté et plus diversifié

Le secteur du développement connaît une mutation rapide, avec un nombre croissant d’acteurs et une plus grande fragmentation dans leur manière d’opérer. Il existe actuellement plus de 40 donateurs bilatéraux et plus de 200 agences multilatérales. L’aide officielle au développement, telle qu’elle est communiquée au Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE, s’est élevée à 120 milliards de dollars en 2008. Plusieurs acteurs du développement sont nouveaux ou en expansion, allant des poids lourds comme la Chine et la Fondation Bill Gates, aux millions d’ONG et organisations caritatives opérant dans le monde entier, en passant par les nouveaux fonds internationaux. Si l’ampleur de la philanthropie privée internationale est difficile à mesurer, une étude récente a toutefois estimé que 49,1 milliards de dollars allaient des pays développés vers les pays en développement chaque année. Bien que cette croissance ait apporté des ressources et un dynamisme supplémentaires, l’échelle même de la croissance des acteurs du développement rend les mécanismes actuels de coordination de plus en plus difficiles à gérer.

La fragmentation se traduit également par des projets et des programmes plus modestes. Le nombre d’activités d’aide inscrites au CAD est passé de 17 000 en 1996 à 81 000 en 2006. Toutefois, leur taille moyenne a baissé, passant de 3,2 millions de dollars à 1,6 million au cours de la même période. En raison de la prolifération de petits projets émanant de nouveaux acteurs, la taille moyenne d’un nouveau projet est en réalité tombée à 67 000 dollars.

Outre une plus grande fragmentation, le secteur de l’aide est en train de devenir plus bilatéral. La part multilatérale de l’aide officielle au développement (AOD) stagne en termes nominaux et baisse en tant que part du total, tandis qu’un nombre croissant de pays choisissent de ne pas voir leurs objectifs dilués par des structures de gouvernance multilatérales. À mesure que les objectifs des pays divergent, les compromis sont plus difficiles à atteindre par le biais des structures multilatérales, et la capacité de ces institutions à s’adapter et à innover diminue. En conséquence, la récente croissance de l’aide est stimulée par des accords bilatéraux, des fonds internationaux et des organismes de bienfaisance privés qui répondent à des problèmes précis (le VIH ou l’éducation, par exemple) sans que des compromis soient nécessaires dans le cadre d’un programme de développement plus large.

En dépit des importantes retombées de la crise mondiale sur tous les flux en direction des pays en développement, cette tendance à la multiplicité croissante dans l’aide officielle au développement, la philanthropie et les capitaux privés, va probablement se poursuivre. Cette croissance et cette fragmentation simultanées du secteur du développement ne constituent pas seulement un phénomène intéressant pour les observateurs. Elles ont un impact réel sur les pays en développement, dans la mesure où ceux-ci traitent avec plus d’acteurs, et posent un défi à l’atteinte d’une plus grande cohérence politique. Les acteurs du développement devraient s’adapter à ce nouvel environnement de trois manières : premièrement, en établissant des réseaux appropriés pour coordonner les solutions aux problèmes mondiaux ; deuxièmement, en se concentrant sur leur propre avantage comparatif ; et, troisièmement, en établissant une responsabilité mutuelle plus claire entre donateurs et bénéficiaires.

Gouvernance mondiale et géométrie variable: la forme suit la fonction

Il est devenu de plus en plus apparent que les structures actuelles de gouvernance mondiale et l’architecture de l’aide sont mal adaptées aux besoins d’un environnement de développement en mutation. Le CAD est en train d’examiner sa liste de membres et se tourne vers les donateurs en expansion comme l’Inde et la Chine afin de faire participer ces acteurs aux forums multilatéraux qui établissent des normes, partagent les bonnes pratiques et contrôlent l’évolution. Les organismes privés de bienfaisance et les ONG disposent de réseaux étendus leur permettant de collaborer avec leurs pairs, qui devront devenir toujours plus efficaces.

L’émergence du G20+ comme forum principal pour répondre à la crise économique mondiale constitue un exemple important où la forme suit la fonction. Elle reflète une approche plus pragmatique à la résolution de problèmes mondiaux qui réunit autour de la table les principaux représentants afin de résoudre un énorme problème d’action collective. Il est intéressant de noter qu’une formulation similaire avait été suggérée en 2006 par le Groupe de travail international sur les biens publics mondiaux qui avait proposé un « Global 25 ou G-25  » un groupe représentatif de chefs d’États et de gouvernements ayant des liens solides avec les instances internationales officielles – afin de fournir des impulsions sur des questions telles que le changement climatique, les maladies infectieuses, la stabilité financière, le commerce et la paix, et la sécurité. Il semble vraisemblable que nous entrions dans un monde à « géométrie variable » – plus de groupes de contact, plus de « G » (G7/8/20/25/77), plus de fonds mondiaux, plus de coalitions et de partenariats entre le secteur privé, les ONG et les gouvernements autour de questions précises de développement ou autour de thèmes tels que les normes internationales pour les entreprises ou l’environnement. Rischard (2002) affirme que ces « réseaux relatifs aux questions mondiales » constituent un important supplément à la gouvernance et à la résolution de problèmes qui ont l’avantage d’être rapides, souples et légitimes. À mesure que la forme suivra la fonction, nous aurons certes un monde plus compliqué, mais un monde où les perspectives d’influencer les résultats seront considérables pour les organismes souples et interconnectés.

Tous les acteurs doivent trouver leur créneau

Ces changements impliquent que tous les acteurs du développement devront savoir clairement quel est leur créneau, d’autant plus que la surveillance augmente dans les périodes économiques plus difficiles. Les donateurs d’aide bilatérale devront définir leur avantage comparatif – par rapport aux États fragiles ou aux pays à faibles revenus, par région ou par secteur. Le DFID, par exemple, concentrera de plus en plus son programme bilatéral sur les États fragiles et ses contributions multilatérales sur les institutions qui prennent en main de la manière la plus efficace les besoins des plus démunis. Les puissances émergentes comme la Chine, l’Inde, le Brésil ou l’Afrique du Sud n’aiment pas se voir qualifier de « donateurs » et préfèrent parler de « partenariats » ; sans doute apporteront-elles de nouveaux modèles au programme de développement bilatéral et multilatéral.

Les institutions financières internationales demeureront importantes en tant que fournisseurs de financements contre-cycliques (comme cela est devenu apparent dans cette crise économique) et fournisseurs de financement de gros pour les investissements à plus grande échelle tels que les infrastructures et l’aide-programme. Le rôle du système onusien consistant à fixer des normes et de faciliter l’action et les normes mondiales deviendra encore plus important.

Les organismes de bienfaisance et fondations privés sont eux bien placés pour être les investisseurs de capital-risque du secteur du développement, étant capables de prendre davantage de risques que les bailleurs de fonds publics et de créer des innovations qui peuvent plus tard être intégrées au financement public. Les ONG continueront à être d’importants fournisseurs de services humanitaires et de développement, mais joueront aussi un rôle clé en rendant les gouvernements et le secteur privé responsables de leurs actes. Cependant, leurs rôles grandissant, il sera impératif que les organismes de bienfaisance et les ONG deviennent plus transparents et plus responsables.

Une plus grande responsabilité mutuelle

S’il faut se réjouir du plus grand choix offert aux pays pauvres, il deviendra cependant encore plus impératif que les pays pauvres soient mieux équipés pour gérer stratégiquement leurs flux d’aide. S’agissant des bénéficiaires de l’aide, ils devront faire preuve de plus d’autorité concernant une plus grande efficacité de l’aide, inscrite dans les accords de Paris et d’Accra, afin d’obtenir plus de cohérence, une meilleure division du travail et un plus grand alignement avec la planification et les systèmes des pays en développement. S’agissant des donateurs, le débat devrait se recentrer de plus en plus sur l’alignement derrière les priorités des pays et sur une responsabilité mutuelle claire avec les pays en développement partenaires. En raison de l’accroissement du nombre d’acteurs, les organismes de surveillance, les ONG et les évaluateurs ont un plus grand rôle à jouer en tant que dénonciateurs de faibles résultats, dans le cadre de leur mission de contrôle et d’intercession en faveur de meilleures performances de la part des donateurs et des bénéficiaires.

De l’architecture aux réseaux

L’architecture de l’aide internationale à venir donnera moins l’impression d’une architecture au sens où elle est appliquée à des bâtiments (lignes ininterrompues et structures aux divisions et responsabilités clairement définies) et plus celle d’une architecture telle qu’on l’utilise pour décrire l’Internet (un endroit où des connexions s’effectuent et où les parties ayant des intérêts communs se rencontrent et mènent des transactions commerciales). De plus en plus, les questions seront dirigées vers les forums où elles pourront être résolues de la manière la plus efficace. Les systèmes basés sur des réseaux présentent de réels avantages – ils ont tendance à être plus résistants et plus innovateurs. Les organisations de développement vont devoir trouver leur créneau dans ce monde nouveau et plus complexe.

Ce nouveau réseau de fourniture de l’aide sera-t-il plus efficace ? Il existe des risques bien réels d’une augmentation de mauvais projets et de coûts accrus en transactions et en coordination. Pour autant, il se peut également que des ressources accrues, de plus grandes innovations, et des progrès plus rapides dans la lutte contre la pauvreté mondiale soient obtenus. Une façon d’augmenter l’efficacité dans ce nouveau monde d’aide est d’accorder une importance encore plus grande à la transparence, à l’analyse comparative et à l’évaluation indépendante. Il est peu probable que la réglementation et la coordination soient efficaces.

Les efforts de nombreuses ONG, cellules de réflexion et agences d’aide visant à mettre en valeur les organismes qui fournissent un développement efficace sont déterminants. Il existe peut-être un argument en faveur d’une certification « bonne aide » qui, à l’instar du label « commerce équitable », renseignerait le public sur les efforts de développement (publics et privés) qui produisent de bons résultats. La certification peut être au niveau mondial (tel le classement du Centre pour le développement mondial des performances en matière de développement des pays donateurs), régional (telles les nombreuses ONG qui surveillent les engagements de Gleneagles envers l’Afrique), ou au niveau du pays (telle l’évaluation indépendante récente des performances des donateurs au Mozambique). Tout comme l’utilisation par Google des réponses positives pour mesurer l’utilité de divers sites Internet, ce type d’information comparative permettra aux contribuables et aux pays en développement de savoir où obtenir le meilleur rapport qualité-prix dans le secteur de l’aide.

photo par Reuters / Paolo Bona

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