Les politiques publiques du logement dans les pays en développement, souvent soutenues par les bailleurs de fonds internationaux appliquant des recettes éprouvées dans les pays occidentaux, peinent à répondre aux besoins d’une population en forte croissance. Les logements demeurent le plus souvent accessibles aux plus aisés et le nombre de mal-logés continue à croître de 25 millions par an. Les villes se développent bien souvent de manière anarchique, obligeant l’immense majorité des populations à se loger dans le secteur informel, dans des conditions d’insalubrité et d’insécurité extrêmes.

© John Hogg - World Bank Photo Collection
© John Hogg - World Bank Photo Collection

D’une politique du logement vers une politique de l’habitat

Face à l’explosion des bidonvilles, les gouvernements ont d’abord concentré leurs efforts sur la construction de logements sociaux gratuits ou à bas prix comme en Afrique du Sud ou en Côte d’Ivoire. Mais, ces programmes ont souvent été détournés de leur cible initiale – bénéficiant essentiellement à des fonctionnaires plutôt qu’aux populations démunies – et ont échoué, par manque de moyens, à répondre à une demande grandissante. Les États se sont alors tournés vers le secteur privé pour lui confier la production en masse de logements à bas coûts. Au Mexique, au Brésil ou en Angola, par exemple, des promoteurs immobiliers ont bénéficié de mesures d’incitations fiscales et de réserves foncières subventionnées pour construire, sur un modèle industriel, des maisons individuelles en périphérie des centres urbains. Conçus sans aucune planification, dans une pure logique d’amortissement des coûts de production, ces nouveaux lotissements se sont souvent avérés inadaptés aux besoins des populations. Géographiquement excentrés, déconnectés des réseaux d’infrastructures urbaines (électricité, eau, routes), économiques (transports, commerces, centres d’affaires) et sociales (éducation, santé, etc.), ils sont vite apparus comme inadaptés, parfois laissés vacants ou même abandonnés par les ménages – qui avaient pourtant bénéficié de subventions directes pour accéder à la propriété. L’échec de ces projets immobiliers a mis en évidence la nécessité de mieux analyser les besoins des populations et de tenir compte de l’environnement des lieux de vie.

Tout le monde s’accorde aujourd’hui sur l’impératif d’adopter un nouveau mode de production de logements, intégré dans une politique urbaine globale et durable. C’est donc un véritable changement de paradigme qui s’opère, par une mutation progressive des politiques de logement en politiques plus larges de l’habitat. Pour être efficace, une politique de l’habitat suppose d’intervenir de façon intégrée sur toute la filière, des prérequis macro-économiques aux types de baux autorisés – en passant par les disponibilités foncières, le financement de la filière et la construction d’infrastructures. Il est aussi indispensable de prendre en compte et d’impliquer tous les acteurs du secteur. Les ressources publiques ne suffiront jamais à satisfaire l’ensemble des besoins en matière d’habitat ; la collaboration avec le privé est en ce sens incontournable. Il ne s’agit pourtant pas de soutenir artificiellement un secteur à coup de subventions, mais plutôt de mettre en place des mesures incitatives à fort effet de levier. Ces incitations sont particulièrement importantes lorsqu’il s’agit de favoriser l’accès au logement des populations à faibles revenus – un public qui n’est pas naturellement considéré par les promoteurs privés. Les pouvoirs publics doivent s’efforcer de créer un environnement favorable aux investissements privés, tout en l’encadrant pour garantir la stabilité du système, sans oublier d’appréhender précisément la réalité de la demande de tous les segments de population – une garantie de réussite de leurs politiques.

Sécuriser et aménager le foncier

Le risque inhérent aux opérations immobilières, l’insécurité juridique des transactions, la lenteur des procédures d’enregistrement et l’augmentation des coûts de construction découragent bien souvent les investisseurs privés à investir dans la production de logements abordables. Mais la raison la plus souvent invoquée demeure la question foncière et son régime juridique. Partout dans le monde et plus spécifiquement en Afrique, la régulation du foncier est jugée encore largement insuffisante, ce qui accroît la perception du risque par les investisseurs privés. La coexistence de normes étatiques et de normes coutumières – qui régissent de facto les droits sur le sol dans de nombreux pays en développement – est à l’origine d’importantes défaillances : difficulté à délivrer des titres fonciers incontestables, manque de clarté des règles foncières, faible disponibilité des données foncières, etc. L’insécurité foncière qui en résulte freine les investissements privés dans le secteur du logement et impose des réformes en profondeur.

Pour établir un cadre juridique stabilisé, les autorités publiques doivent notamment travailler à l’intégration du droit coutumier dans le corpus règlementaire. En Afrique du Sud, au Ghana ou en Ouganda par exemple, ces réformes ont abouti à l’adoption de nouveaux codes fonciers. D’autres mesures, telles que le découpage du foncier sur le modèle cadastral, la simplification des procédures d’enregistrement des parcelles, l’établissement de règles contre l’éviction ou l’attribution de droits collectifs (Paulais, 2012) peuvent aussi être adoptées. Les États doivent par ailleurs clarifier le régime des sûretés immobilières en tenant compte des spécificités locales pour permettre le développement des crédits hypothécaires. En Inde, par exemple, le législateur a adopté un corpus règlementaire permettant à tout créancier disposant de l’original de l’acte d’hypothèque de faire valoir ses droits sans recours judiciaire. L’ensemble de ces mesures doivent contribuer à une meilleure régulation foncière, un préalable à l’émergence durable d’une filière habitat.

L’aménagement foncier, corollaire de l’organisation du foncier, a lui aussi été négligé par les États et les bailleurs internationaux – notamment en Afrique. L’inexistence de cette fonction crée un goulot d’étranglement sur le marché et pèse sur le développement de la filière habitat. En effet, en l’absence d’investissements publics, les promoteurs doivent trop souvent supporter le coût des infrastructures – urbaines, économiques et sociales – en amont de la construction. Un surcoût qui se répercute in fine sur les ménages par le renchérissement du coût unitaire des constructions et qui peut mettre à mal la rentabilité des programmes immobiliers. Beaucoup de promoteurs africains ont dû interrompre leurs projets par manque de fonds propres pour couvrir ces investissements d’infrastructure, engloutissant dans leurs faillites les sommes avancées par les ménages et sapant la confiance du marché. Le Maroc fait figure d’exception dans ce paysage ; en créant avec l’appui des bailleurs de fonds internationaux un opérateur public dédié à la fois à l’habitat et à l’aménagement, Al Omrane, l’État a initié une approche intégrée des politiques de développement urbain. Al Omrane cède notamment du foncier productif à tous les acteurs du secteur pour encourager la construction de logements sociaux. Ce type d’opérateurs – publics ou parapublics – permet de replacer la question de l’aménagement foncier au coeur de la politique de l’habitat ; à ce titre, leur création doit être une priorité.

Répondre à l’ampleur des besoins de financement de la filière habitat

Les promoteurs privés ont d’importants besoins en fonds propres pour initier leurs projets de construction et, de leur côté, les ménages doivent pouvoir emprunter à long terme pour financer l’achat de leur logement. La question du financement constitue la clé de voûte d’un développement pérenne de la filière de l’habitat. Le secteur bancaire demeure encore réticent à répondre aux besoins de financement des populations à revenus faibles ou moyens et à ceux des promoteurs privés. Le besoin d’investissement dans la construction de logements est aujourd’hui estimé à 700 milliards de dollars. Du point de vue du marché hypothécaire, le seul marché africain représente un trillion de dollars¹ (CSAE, 2012).

Pour favoriser le développement du marché et attirer des capitaux privés, les pouvoirs publics doivent faciliter l’accès à des ressources financières de long terme et mettre en place des mécanismes de partage du risque. C’est dans cette logique que les États ont mis en place des banques de second niveau spécialisées dans le financement de l’habitat qui permettent aux banques traditionnelles d’accéder à des ressources de long terme – en profitant de l’épargne des fonds de pension ou des fonds de sécurité sociale. Institutions publiques ou assimilées, soutenues par les bailleurs internationaux, ces banques émettent sur les marchés des titres immobiliers à long terme, garantis par des crédits hypothécaires, et refinancent les banques de la place. Le Nigéria vient de se doter d’une entité de ce type, la National Mortgage Refinance Company. Pour inciter le secteur bancaire à financer l’habitat, les pouvoirs publics peuvent aussi mettre en place des mécanismes de garantie sur les premières pertes des programmes de construction de logements accessibles. Des dispositifs sont ainsi établis pour garantir aux banques une partie du risque de crédit hypothécaire comme en Afrique du Sud, au Mexique ou Nigéria.

Enfin, de plus en plus d’États soutiennent des programmes de promotion immobilière sous forme de partenariats public-privé, à travers la création d’une société dédiée au projet. La puissance publique apporte alors le foncier, toutes les autorisations nécessaires ainsi que des exemptions fiscales pour alléger le budget de l’opération. Les bailleurs de fonds internationaux ou régionaux prennent en charge les études de faisabilité ainsi que les premiers investissements. Les promoteurs réalisent leurs programmes pour le compte de la société dédiée au projet – qui s’assure de la qualité du programme et vend ensuite les actifs. Les investisseurs privés peuvent financer l’opération en dette senior², en bénéficiant de la garantie des promoteurs du projet, de l’État et des bailleurs de fonds. Les risques sont ainsi partagés entre puissance publique et secteur privé. Le projet Akumunigo initié par Shelter Afrique (SAHF), la Banque rwandaise de développement (BDR) et la ville de Kigali, pour développer un programme résidentiel mixte de 2500 unités, en offre un bon exemple.

De nouvelles solutions informelles à encourager et à réguler

En complément de ces mécanismes de soutien à la filière formelle de l’habitat, les pouvoirs publics doivent également s’intéresser aux solutions informelles mises au point par les populations elles-mêmes pour répondre à leurs besoins de logement. Conçues au départ pour répondre à l’urgence, ces solutions se répandent rapidement et doivent aujourd’hui être régulées. Le secteur du locatif privé présente à cet égard un potentiel intéressant. Dans de nombreuses régions du monde, l’immense majorité des ménages louent leur logement sans qu’aucun cadre ne vienne réguler le secteur. Les bailleurs peuvent ainsi exiger le paiement d’un an de loyer en avance (comme en Tanzanie), voire deux (au Nigéria) ou faire payer au prix fort des logements insalubres en toute impunité. Or, bien encadré, le secteur locatif peut répondre aux besoins en logement de toutes les strates de la population, tout en permettant de capter l’épargne domestique ou celle des migrants et de générer des revenus fiscaux pour les collectivités. L’adoption en Afrique du Sud d’une régulation spécifique sur le secteur locatif privé a favorisé l’émergence de nouveaux modèles rentables. À titre d’exemple, il faut souligner le succès de la société sud-africaine Affordable Housing Company qui acquiert des logements squattés dans le centre de Johannesbourg pour les réhabiliter et les mettre en location.

L’auto-construction est un autre exemple des initiatives qui ont émergé spontanément de la base. Des ménages à revenus informels ou irréguliers ont pu acquérir une parcelle de terre et construire eux-mêmes leur logement en détournant les produits de microfinance classiques. Ces expériences ont souvent abouti à des logements de faible qualité et contribué à l’émergence de quartiers informels. C’est pourquoi les État doivent réguler ce type d’initiatives pour éviter la pérennisation de ces quartiers et encadrer les crédits à l’habitat en leur réservant un régime propre. Il n’en demeure pas moins que ces initiatives privées ont permis de répondre à un besoin et doivent à ce titre être accompagnées. Le secteur industriel de la construction s’y intéresse d’ailleurs de près. Le groupe cimentier mexicain Cemex a noué des partenariats avec des institutions de microfinance pour permettre aux ménages d’acheter des matériaux de construction à l’aide de microcrédits. Un accompagnement technique dans la conception et la réalisation de leur projet de rénovation ou de construction complète ce dispositif. Le groupe français Lafarge a développé des programmes équivalents en Asie, en Amérique latine et en Afrique. L’intérêt du secteur industriel montre le potentiel du marché de la construction individuelle.

Pour être efficace, une politique de l’habitat doit créer l’environnement favorable à l’initiative privée. Elle doit concentrer ses efforts sur la sécurisation des opérations et la mise en place d’incitations ciblées pour favoriser l’émergence d’un secteur pérenne et autonome. Les politiques publiques traditionnelles ou trop volontaristes ont partout montré leurs limites. Dans la majorité des pays du monde, des réformes structurelles ont ainsi été engagées pour permettre aux investisseurs de développer des modèles de production de logements abordables de masse et soutenir le marché hypothécaire. Devant l’ampleur des besoins, il est aussi urgent de sortir des modèles connus et nécessaire d’innover en matière de construction et de financement du secteur. Car le défi est bien de permettre la production massive mais raisonnée de logements abordables et durables. L’enjeu est de taille.

L’action des bailleurs internationaux dans le secteur de l’habitat

La communauté des bailleurs, Banque mondiale en tête, intervient dans le secteur du logement depuis de nombreuses années. Du point de vue macroéconomique, les efforts ont surtout porté sur la définition de règles permettant la sécurisation du foncier et l’émergence d’un marché d’accession à la propriété privée, au détriment du secteur locatif ou d’autres instruments comme la location-vente. La majorité des financements octroyés avaient pour objectif d’apporter de la ressource à long terme à des taux d’intérêt abordables pour financer la construction de logements d’une part, et la production de crédits hypothécaires d’autre part. Sont ensuite apparus des financements destinés à soutenir l’efficacité énergétique dans le bâtiment, selon une approche occidentale. Constatant que les ménages bénéficiant de ces programmes appartenaient plus à la classe moyenne aisée qu’aux populations démunies, les bailleurs cherchent aujourd’hui à inventer un nouveau modèle d’intervention pour inciter le secteur privé à produire en masse des logements abordables et durables. Plusieurs bailleurs ou acteurs majeurs du secteur (la Banque mondiale, la Société financière internationale (SFI), la Banque africaine de développement (BAD), l’Agence Française de Développement (AFD), le Département pour le développement international (DFID), la Banque européenne d’investissement (BEI), Finmark Trust) se sont notamment regroupés dans le cadre de l’initiative « Making Finance Work for Africa » pour agir en commun dans ce sens.

¹ Ce chiffre est basé sur l’hypothèse que plus de 20 millions de ménages ont les capacités de souscrire un crédit de 50 000 dollars.
² Une dette dite « senior » bénéficie de garanties spécifiques. Son remboursement se fait prioritairement par rapport aux autres dettes.

 

NDRL: Cette tribune émane du numéro 19 de la revue Secteur Privé et Développement, réalisée par Proparco

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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