Dans cet ultime volet d’une série consacrée aux liens entre Covid-19 et environnement, l’économiste Étienne Espagne montre que la pandémie a accentué des fragilités préexistantes du système monétaire et financier mondial. Comment repenser ce système dans l’après-Covid-19 pour en faire un allié de l’Accord de Paris ?

Un trader à la bourse de Karachi, au Pakistan, le 16 mars dernier, alors que le pays commence à être touché par le Covid-19. Photo Asid Hassan / AFP
Un trader à la bourse de Karachi, au Pakistan, le 16 mars dernier, alors que le pays commence à être touché par le Covid-19. Photo Asid Hassan / AFP

Toute situation de crise d’ampleur comme celle du Covid-19 est propice à produire son lot de débats sur les transformations institutionnelles plus ou moins fondamentales à mener. Comme dans bon nombre d’autres domaines, la pandémie de Covid-19 a agi comme un révélateur des fragilités préexistantes du système monétaire et financier international (SMI).

Le cycle financier de la décennie passée a sans doute permis aux économies développées une échappatoire facile mais fragile face à la menace de « stagnation séculaire », tout en offrant à nombre de pays émergents et en développement l’occasion d’une croissance sous perfusion financière. Il a pérennisé un système international de devise clé (en l’occurrence le dollar) qui révèle de plus en plus ses limites aujourd’hui, lorsqu’il s’agit de répondre aux besoins de financement des communs globaux comme le climat, la santé ou la biodiversité.

 

La triple crise des pays émergents

Les coûts sociaux et écologiques de cette dynamique déséquilibrée (extractivisme, dépendances multiples au charbon, au pétrole et au gaz) ont été trop souvent portés par les pays et, parmi eux, par les populations les plus faibles du globe. Or les pays émergents sont confrontés à une crise de triple nature. Le retournement du cycle financier tout d’abord, matérialisé par le reflux massif des flux de capitaux hors des pays émergents et en développement génère dans ces pays une crise bien pire que la crise sanitaire, qui a souvent été mieux maîtrisée qu’aux États-Unis ou en Europe.

La chute induite des taux de change des pays émergents et des pays en développement, ensuite (entre 5 et 25 % de perte par rapport au dollar), renchérit l’accès aux devises étrangères, et notamment au dollar et à l’euro, pour les importations ou le remboursement de crédits dans ces monnaies, avec des risques de défauts très fortement accrus.

La chute de près de 40 % en moyenne des cours des matières premières, et du pétrole en particulier, réduit encore l’espace d’autonomie politique de ces pays pour faire face à la crise.

Enfin, la crise sanitaire, face à laquelle la réaction a souvent été bien plus rapide et efficace que dans de nombreux pays occidentaux, pourrait néanmoins générer des dégâts considérables dans des pays qui ont jusqu’à récemment encore été obligés de suivre des programmes de réduction des dépenses publiques et des services publics.

 

 

Face à cette triple crise, les filets de sécurité financiers existants, ce que l’on appelle plus généralement le système monétaire international, pourraient s’avérer peu efficients.

 

Des facilités d’urgence restaurent la liquidité du dollar

Pour faire face aux besoins les plus urgents en devises, de nombreux pays ont d’ores et déjà demandé de bénéficier de facilités de financement du FMI, avec ou sans conditionnalités. Plusieurs pays émergents comme l’Algérie et l’Argentine, traumatisés par leur dernière expérience de tels prêts, pourraient quant à eux repousser le plus longtemps possible la prise d’une telle décision.

De leur côté, les États-Unis, via leur réserve fédérale (Fed), ont déployé un arsenal de lignes d’échanges de devises, dites swap lines, avec les banques centrales de pays « amis », dans le but de fournir des dollars directement à ces pays, en échange de leur propre devise. Le Brésil et le Mexique sont les principaux pays émergents concernés.

Au-delà de ces swap lines, une facilité « repo » a été également ouverte pour permettre à un plus grand nombre de pays de troquer leurs bons du Trésor américain contre des dollars. Des discussions sont enfin ouvertes sur la possibilité d’une ligne d’échanges de devises entre le FMI et la Fed. Enfin, un accord a été conclu au G20 pour repousser les échéances de paiement des intérêts de la dette des pays les plus pauvres en 2020.

 

Les trous persistants du filet de sécurité financier

Le filet de sécurité financier mobilisable face à cette triple crise est sujet à un certain nombre de manques et de biais. C’est le cas, par exemple, de certaines conditionnalités des prêts du FMI au-delà des prêts d’urgence, liées à des fondamentaux macroéconomiques dits solides qui excluent de fait de nombreux pays émergents. Mais c’est aussi le cas des quantités de liquidités émises largement sous-évaluées par rapport aux enjeux, ou encore de la sélection des bénéficiaires sur des critères de puissance hégémonique : sélection directe dans le cas des interventions de la Fed (l’Inde, la Turquie, la Thaïlande et l’Afrique du Sud ayant été pour l’instant exclues des bénéficiaires des swap lines), indirecte via le jeu des quotes-parts au sein du FMI.

Alors que la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (UNCTAD) évalue les besoins immédiats des pays émergents et des pays en développements à 2 500 milliards de dollars, la totalité des plans de relance pour ces pays est à ce jour inférieure de plusieurs ordres de grandeur aux soutiens de près de 9 000 milliards de dollars mobilisés globalement.

Face à ces biais, l’idée d’utiliser les droits de tirage spéciaux (DTS) du FMI a émergé de diverses propositions comme une solution additionnelle pour permettre aux pays émergents et en développement de bénéficier d’un afflux gratuit de devises. L’enjeu immédiat pour ces États est bien en effet de bénéficier d’une liquidité quasi gratuite supplémentaire, qui sera néanmoins limitée à la proportion de leurs quotes-parts aux fonds.

Ainsi, si le Comité international monétaire et financier du FMI décide de l’allocation de 1 000 milliards de dollars de nouveaux DTS, comme recommandé par l’UNCTAD, les pays émergents et les pays en développement n’en recevront que les deux cinquièmes environ, soit 200 milliards. La création des DTS peut aujourd’hui se faire ex nihilo à partir d’une décision à 85 % des votes du FMI. Or, les États-Unis détiennent 16,5 % des droits de vote du FMI et ont donc de facto un droit de veto sur ce choix. Pour l’instant, ils bloquent toute nouvelle injection de DTS. Néanmoins, il n’est pas exclu qu’une nouvelle émission ait lieu à terme.

 

Des DTS, oui mais pour quoi faire ?

Un usage élargi des DTS pour faire face aux besoins de liquidités actuels des pays en développement ou émergents, voire pour établir les modalités d’une création systématique de DTS pour faciliter leur développement endogène, serait néanmoins très insuffisant. Les déséquilibres financiers consubstantiels au système de la devise clé créent les conditions d’une vulnérabilité structurelle des économies émergentes. Vulnérabilité qui les empêche de se lancer dans des stratégies de développement à long terme, tandis que les pays développés peuvent accumuler de larges déficits ou se concentrer sur des secteurs exportateurs à haute valeur ajoutée.

Il y a ainsi une hiérarchie implicite des économies dans le système de devise clé, et cette hiérarchie monétaire/financière reflète aussi une hiérarchie des écologies qui apparaît au grand jour dans la crise. La moindre liquidité des devises des pays en développement et émergents les oblige à proposer des taux d’intérêt plus élevés ou des taux de change plus attractifs pour maintenir un afflux de capitaux étrangers.

Cette pression extérieure tend à orienter ces pays vers une spécialisation sur les matières premières ou les produits énergétiques, car c’est le meilleur moyen (ou le plus rapide en tout cas) d’obtenir des devises sur les marchés financiers et ainsi d’attirer les capitaux dans la perspective d’une croissance soutenue par les exportations. Ce n’est pas, en revanche, le meilleur moyen de mettre en œuvre des stratégies de développement alignées avec les Objectifs de développement durable ou avec l’Accord de Paris.

 

À triple crise, cause commune

Sous ce prisme, la triple crise qui affecte les pays émergents et en développement a une cause commune dans le cadre du système monétaire international actuel. L’usage élargi de DTS, souhaitable en soi, devrait néanmoins idéalement se construire en parallèle d’une définition collective de ses usages. L’idée n’est pas nouvelle.

Avant la Seconde Guerre mondiale, John Maynard Keynes avait déjà avancé, dans son Treatise on Money (1930), l’idée d’un régime de change fixe, mais ajustable, ancré à un indice de prix d’un panier de produits de base, donc relié au caractère matériel de l’économie réelle. L’idée était qu’un tel système serait beaucoup plus stable que le très procyclique étalon-or qui existait alors. Il aurait favorisé, par ailleurs, le développement plus harmonieux des pays fortement dépendants desdites matières premières. J. M. Keynes reprend en partie cette idée en amont de la conférence de Bretton Woods en 1942, en suggérant l’instauration d’un système de stockage des matières premières, financé en Bancor, cet ancêtre théorique des DTS. Elle sera reprise ensuite par Kaldor dans les années 1960.

 

Des DTS pour financer les communs globaux

La fin de l’usage du pétrole et des combustibles fossiles dans tous les secteurs d’activité est l’enjeu de la décennie qui s’ouvre. Or, il semble difficile d’envisager la fin du pétrole et de l’extractivisme dans un système monétaire international qui nécessite structurellement leur perpétuation pour répondre à un impératif de réserves de change. Les réductions d’émissions de gaz à effet de serre et la neutralité carbone constituent, au contraire, une valeur commune à laquelle a d’ores et déjà souscrite en droit la communauté internationale.

Au-delà des besoins immédiats de liquidités des pays émergents et en développement, l’enjeu est bien d’ancrer l’émission et l’usage à venir des DTS dans cet horizon de neutralité carbone, et de l’articuler avec les actions de refinancement et de garanties des banques centrales nationales, et de financement de stratégies de développement des banques publiques de financement et de développement. Cela peut se faire de différentes manières.

  • le Network for Greening the Financial System (NGFS) est un important réseau de banques centrales et de superviseurs financiers, au sein duquel la Fed n’est qu’observatrice, créé pour faciliter la mise en œuvre des Accords de Paris et notamment l’alignement des flux financiers sur les objectifs climatiques. Ses membres pourraient conditionner les liquidités et garanties apportées aux acteurs financiers pour répondre à la crise du Covid-19 à un alignement mesuré des prêts et des positions financières de ces acteurs avec les objectifs climatiques. Cela entrerait intégralement dans le mandat du NGFS de réduire les risques de transition et physique face au changement climatique ;
  • des formes de green swap lines pourraient voir le jour entre les membres du réseau et les pays émergents et en développement, par échange de DTS contre devises aux pays s’engageant dans des plans de reprise d’activité alignés avec les objectifs climatiques et de biodiversité. L’émission rendue régulière de DTS par le FMI viendrait garantir la pérennité de ces swaps. Les réseaux de banques de développement à mandat international pourraient apporter la garantie (sous surveillance) du respect de ces objectifs écologiques et sociaux des projets financés ;
  • les pays ayant des surplus de DTS non utilisés pourraient encore les prêter aux banques multilatérales et bilatérales de développement dans le cadre de plans de soutien au financement des objectifs de la COP21 (climat) et de la COP15 (biodiversité) encore à venir. Parmi les institutions à financer figure le Fonds vert pour le climat, pour lequel l’usage des DTS avait déjà été évoqué en interne au FMI dès 2010. Le Fonds vert prêterait selon des règles prioritaires aux pays en développement ou émergents qui auraient les plus grands besoins en matière de transfert de technologies vertes ;
  • le FMI pourrait enfin transformer progressivement le système de quotes-parts en un système d’allocation des DTS, suivant la contribution aux efforts de réductions d’émissions des pays, en tenant compte du principe de responsabilité commune mais différenciée de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques dans la répartition des efforts. Ici, la réforme des statuts du FMI est bien sûr indispensable, dès lors que l’usage dit budgétaire des DTS actuellement en vigueur requiert l’approbation des parlements de tous les pays.

La période actuelle offre sans nul doute une opportunité historique de se ressaisir de cette question de la liquidité internationale et de l’élargissement des émissions et de l’usage des DTS, à un moment où tous les acteurs majeurs du système monétaire international pourraient y avoir intérêt. L’enjeu est immense : garantir un accès aux moyens de l’échange, respectueux de modes de développement beaucoup plus endogènes pour les pays en développement et beaucoup plus sobres pour toute la communauté internationale.

 

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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