La biodiversité est de plus en plus menacée sur le continent africain. Face à ce danger, Renaud Lapeyre et Yann Laurans, chercheurs à l’IDDRI, plaident pour une approche contractuelle du financement et de la gestion des aires protégées en Afrique.

Elephants on the shores of Lake Edward, Queen Elizabeth National Park, Uganda © Grégoire Dubois
Elephants on the shores of Lake Edward, Queen Elizabeth National Park, Uganda © Grégoire Dubois

Sur le continent africain, la biodiversité est de plus en plus menacée, notamment par des braconniers de mieux en mieux organisés et équipés. Pour faire face à ce risque environnemental, il est nécessaire de dégager des financements supplémentaires pour les aires protégées en Afrique. Mais l’argent n’est pas suffisant : il faut également œuvrer à une gestion plus efficace de ces espaces. Cela nécessite de développer de nouvelles approches en matière de gouvernance qui encouragent les différents acteurs de la conservation (ONG, acteurs publics et privés) à passer des contrats incitatifs de gestion des aires protégées.

 

Gouvernement, ONG et secteur privé à l’œuvre pour financer les aires protégées en Afrique du Sud, en Côte d’Ivoire et au Sierra Leone

Dans un contexte de sous-financement chronique de la conservation, les ONG, les administrations et les bailleurs de fonds cherchent à diversifier les sources de financement. Paiements pour services environnementaux, réformes fiscales, fonds fiduciaires : autant de financements dits innovants car faisant appel, au moins partiellement, au secteur privé. Une étude de l’IDDRI publiée en 2016 s’est intéressée aux impacts et aux conditions de succès de ces modes de financement dans le cas des aires protégées de trois pays africains : l’Afrique du Sud, la Côte d’Ivoire et la Sierra Leone.

En Afrique du Sud, le réseau public des aires protégées n’est pas suffisant pour atteindre les objectifs nationaux en matière de conservation. Le ministère des Finances et les provinces locales ont donc commencé à signer des accords avec les propriétaires fonciers afin que ces derniers mettent en place, sur une partie de leurs terrains, des plans de gestion de la biodiversité dont la mise en œuvre est contrôlée annuellement par les autorités provinciales. Dès lors, ces terres sont déclarées comme aires protégées, et en retour les propriétaires obtiennent des abattements fiscaux qui compensent les coûts additionnels de la conservation.

En Côte d’Ivoire, les parcs et réserves restent sous la menace de l’extension des cultures, en particulier du cacao. Pour pallier cette situation, la Fondation pour les parcs et réserves de Côte d’Ivoire utilise des opérations de conversion de dettes (par exemple avec la France via un contrat de désendettement et de développement-C2D) pour capitaliser son fonds fiduciaire environnemental[i]. Les fonds obtenus sont ensuite placés sur les marchés financiers, générant ainsi de nouveaux revenus qui sont alors redirigés vers la gestion des aires protégées via des conventions contractuelles de financement signées entre la Fondation et l’Office ivoirien des parcs et réserves (OIPR).

En Sierra Leone, dix ans de guerre civile ont sensiblement affaibli la capacité de l’État à préserver ses forêts. En 2002, le gouvernement a donc décidé d’octroyer une concession de conservation sur la forêt de Gola, située au sud-est du pays, à deux ONG : une locale, Conservation Society of Sierra Leone et une internationale, The Royal Society for the Protection of Birds. Un accord contractuel a ainsi été passé entre le gouvernement et ces deux ONG, afin de définir les restrictions d’usage de la forêt et le montant des contreparties financières pouvant être octroyées aux communautés riveraines acceptant de la protéger. Depuis 2015 une société privée à but non lucratif (Société pour la préservation de la forêt tropicale de Gola), fondée et dirigée par le gouvernement et les deux ONG, est ainsi en charge de la gestion de la forêt, du maintien des accords avec les communautés, et de la commercialisation des crédits carbones sur le marché volontaire.

 


 

L’approche contractuelle de la gestion des aires protégées, clé de l’innovation ?

Deux éléments essentiels caractérisent ces différentes expériences africaines. D’abord, l’implication financière simultanée des secteurs privés et publics : les fonds privés ne se substituent pas aux fonds publics, ils les complètent. Mais surtout, plus que des innovations financières, dans les faits limitées, ces mécanismes introduisent une approche contractuelle : les propriétaires fonciers en Afrique du Sud, les communautés riveraines en Sierra Leone ou l’OIPR en Côte d’Ivoire ne reçoivent ces financements que s’ils adoptent des pratiques agricoles favorables à la biodiversité (par exemple extensification de l’élevage ou arrêt des cultures sur brûlis) et mettent en œuvre des activités de conservation (surveillance des aires protégées) telles que définies dans les contrats passés entre acteurs impliqués. Une telle approche permet une efficacité renforcée dans la gestion des aires protégées par l’autonomisation et la responsabilisation, par contrat, des entités concernées (privées ou parapubliques).

Les trois cas étudiés montrent ainsi que la contractualisation permet à la fois de mobiliser des financements additionnels, d’accroître l’efficacité de la gestion des aires protégées et de contribuer au développement local. En Côte d’Ivoire, la Fondation pour les parcs et réserves de Côte d’Ivoire a couvert les frais opérationnels récurrents du parc national de Taï où travaillent 140 personnes. En Sierra Leone, la Société pour la préservation de la forêt tropicale de Gola emploie 170 locaux, dont 49 gardes forestiers qui surveillent l’aire protégée. En Afrique du Sud, la province du KwaZulu-Natal avait déjà réalisé en 2014 un tiers de ses objectifs de long terme en termes de croissance des surfaces protégées grâce à l’approche contractuelle : 268 000 hectares d’aires protégées supplémentaires grâce au dispositif mis en œuvre sur un objectif de 842 000 hectares d’aires d’ici 2028.

 

Approches contractuelles : le rôle clé des acteurs de terrain

Le rôle d’intermédiaires des acteurs de terrain, au premier rang desquels les ONG et les bailleurs de fonds, est primordial pour la bonne réussite de ces approches contractuelles. Que ce soient les ONG Birdlife en Afrique du Sud et The Royal Society for the Protection of Birds en Sierra Leone ou encore la GIZ (agence de coopération allemande) en Côte d’Ivoire, ONG et bailleurs de fonds créent et maintiennent le lien entre les différents acteurs contractant et les appuient pour la mise en œuvre des actions de conservation. Durablement présents dans les différents pays, ils nouent des relations stables, institutionnelles et personnelles avec les différents partenaires, qui sont essentielles lorsqu’on souhaite mettre en œuvre de tels projets. Ils facilitent aussi l’émergence dans le pays d’un groupe de femmes et d’hommes influents et engagés en faveur du changement souhaité. Leur poids politique au niveau local comme au niveau national apparaît être une condition importante de succès de ces nouveaux outils.

Les ONG et les agences d’aide sont aussi garantes d’un renforcement continu des capacités locales et nationales. En Sierra Leone, elles doivent ainsi sérieusement sensibiliser les chefs traditionnels qui signent les accords avec les ONG et le gouvernement. De même en Afrique du Sud, l’administration publique régionale doit être formée à passer des accords volontaires avec les propriétaires fonciers. Sans ce renforcement de capacités, l’approche contractuelle risque fort d’être mal comprise et de susciter suspicions et frustrations.

 

Les limites de cette approche

Efficaces dans les faits, ces instruments de financement peuvent cependant complexifier les relations entre les différents acteurs de la conservation. Dépendants de contrats multiples et de revenus aléatoires générés sur les marchés du carbone et de la finance, ces instruments génèrent ainsi des incertitudes, qu’il faudra apprendre à gérer.

D’abord, les marchés évoluent de manière imprévisible, et de ce fait les revenus qu’ils génèrent sont aléatoires. Les prix des marchés volontaires du carbone sont au plus pas bas (3,3 dollars la tonne en 2015) et le volume de crédits vendus est actuellement limité. De même, la morosité, ces dernières années, de l’économie mondiale a miné les rendements des marchés financiers. À cet égard, les fonds fiduciaires environnementaux demeurent financièrement limités ou exposés à des prises de risques.

Ensuite, l’approche contractuelle implique certains coûts lors des discussions, négociations et suivis de tous les accords signés. De tels coûts – appelés coûts de transaction – sont sur le court terme autant d’obstacles à la mise en œuvre de la gouvernance souhaitée pour les aires protégées. Au Sierra Leone, les accords ont dû être passés avec les 122 communautés riveraines et les propriétaires traditionnels, et d’autres contrats ont été signés entre le gouvernement et la société privée. En Afrique du Sud, obtenir la signature de tous les documents peut aussi retarder le processus de plus d’un an.

Au total, les mécanismes innovants de financement de la conservation témoignent d’un pragmatisme et d’une efficacité qui sont encourageants. Ils rencontrent néanmoins une limite : leur complexité peut gêner leur généralisation à plus grande échelle. C’est un point essentiel de vigilance, qui méritera l’attention de tous les acteurs concernés.

 

 

[i] Un fonds fiduciaire environnemental (FFE) est une entité juridique indépendante dotée d’une structure d’investissement visant à mettre en commun des ressources financières, et à affecter les ressources disponibles à des actions environnementales. Un fonds de dotation désigne un FFE où le capital est investi à perpétuité, et seuls les revenus générés servent à financer les subventions et activités.

 

Les opinions exprimées dans ce blog sont celles des auteurs et ne reflètent pas forcément la position officielle de leur institution ni celle de l’AFD.

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